地方社会救援队伍协调与建设路径探究＊

谷春江

（中共吉林省省委党校（吉林省行政学院），吉林 长春 130000）

党的十八大以来，党中央高度重视应急管理工作，习近平总书记在各种场合都强调应急管理和应急处突能力的重要性。总书记强调，当今世界正在经历百年未有之大变局，而突如其来的新冠疫情使得这个变局加速变化，这就要求我们在变局中提高应变能力，而应急处突能力则在应变能力中占有突出的位置。

1 形势与背景

十八届三中全会提出:"全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。"而应急体系与应急能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在应急体系与应急能力建设过程，救援力量占有非常重要的位置，就目前的救援力量体系建设而言，以综合性消防救援队为主体，包括现役部队、武警、公安、民兵在内的武装力量以及地震救援队、水上救援队、矿山救护队等社会职能部门组建的较成熟的专业救援队伍初步形成了体系，但是作为国家救援力量重要补充的社会救援队伍建设却明显滞后，而从此次新冠疫情的应对过程中我们也看到社会救援队伍的重要性，例如在新冠疫情防控期间社区志愿者应急救援队伍在应对防控中就发挥了非常大的作用。从各地方社会救援队伍情况来看，也存在不协调、不规范、不均衡等问题，无论从地方协调管理和扶持政策，还是队伍数量和专业化水平，南北差异都较大。而从社会救援队伍协调建设方面来看，大多数地方都存在政府主导、法律保障、登记注册、协调指挥、协同配合、培育管理、队伍建设、补偿机制等方面制度不健全等问题。

我国的社会救援队伍按照突发事件救灾、救援和救助服务等功能划分，大致可分为三大类，即综合类、专业类、救助服务类。一是综合类社会救援队伍。主要承担综合救援任务，能力较为突出，灾害救援、人员搜救、紧急救助等方面的任务均可承担，其成员很多来自退役消防战士或军人，具有较为丰富的实战救援经验，典型的如蓝天救援队、浙江公羊会、唐山农民救援队和420 救援联盟等。二是专业类社会救援队伍。根据成员的专业背景和能力特点，专注于某一类或几类对专业性要求较高的应急救援任务，如北京“绿野”救援队以山地救援为主、重庆“奥特多”救援队以洞穴救援为主、惠州“东江舰阴”救援队以水上救援为主、乐清志愿救援服务队以水下救援为主、温州民间空中救援队以空中救援为主、广州“青基会救援辅助队”以城市救援为主，该类社会救援队伍较为分散，组织规模大小不一。三是救助服务类社会救援队伍。主要是为灾害受害者及其家属提供必要的救助服务和后勤保障服务，如紧急安置、心理疏导、救灾物资及善款筹措等，帮助受灾群众尽快渡过难关。该类社会救援队伍点多面广，大多数面向街道和社区等基层公众，救援工作相对灵活。

2 社会救援队伍现状与困境

2.1 社会救援队伍自身发展现状和困境

1）从法律法规等规章制度支持社会救援队伍发展角度来看，国家一向是支持和鼓励社会救援队伍的建设和发展，无论国家还是地方层面都出台了许多规章制度，鼓励社会救援队伍建设和发展，但是从实际执行情况来看，多数制度未将其作为参与主体纳入规范体系，相关规定过于原则，可操作性不强。另外我国目前实行的是社会组织双重管理，既业务主管单位和注册登记单位共同管理。社会救援队伍作为社会组织也要遵循这一制度，在注册环节上，很多政府部门出于“害怕承担责任”等心理，导致大量的社会救援组织找不到业务主管单位。绝大多数社会救援队伍仍然游离于政府应急管理体系之外，一些社会救援组织会选择工商注册或者根本不注册，政府对这一部分社会力量基本上的没有协调管理，由于没有合法的身份，救援保险投保困难，无法建立合法账户，募集资源、自身造血困难。

2）从社会救援队伍自身建设水平来看，目前社会救援队伍发展良莠不齐，大致可以分为两种状态。一种是社会救援队伍组织结构较为完整，救援专业化水平不断提高。初步建立了层次分明的管理体系，日常管理活动趋于规范化和常态化。在救援装备方面，正规社会救援队伍大多配有生命探测仪、特种救援车辆、智能传感器、卫星电话等专业救援设备，部分较为有实力的救援队还配备了现场移动指挥系统、无人机探测系统、救援机器人等先进的高科技救援装备。同时，社会救援组织越来越注重对救援队员专业能力素质的培训和检验。许多社会救援组织每年都会对救援队员的专业能力进行严格考核并定期组织演习提高队员的实战能力，丰富队员的实战经验。

但另外一种情况是多数社会救援队伍的规模、能力、管理、协调等方面与成熟队伍间还有较大的差距，尤其是经济欠发达地区。主要困境表现在以下几个方面。

（2）训练场地缺乏。由于资金来源不足直接导致队伍建设问题严重，没有固定的训练场地，无法开展成系统的专业救援科目和实战能力训练。

（3）救援能力较低。救援技术水平良莠不齐，部分救援队伍队员接受培训机会少，训练不系统。甚至有的救援队只能开展一些体力劳动的救援，对于初级专业救援能力都不具备。

（4）救援装备设备严重不足。专业救援设施设备是开展专业救援的基础，很多社会救援队伍由于资金等各方面限制，配备的救援设施设备较为落后，无法满足救援需要。一些社会救援队伍配备了一些简单的救援装备，但与现代化应急救援的能力要求尚存在一定差距。

（5）信息资源匮乏，没有渠道获得有效的救援信息。获得救援信息有限，除了一些大规模突发事件能够通过网络和媒体获取信息之外，对于适合自身救援能力的小规模突发事件信息无从获取。

（6）组织内部管理不规范，制度不健全，没有形成有效的规范的管理体制和机制。一些社会救援队伍没有行程规模，以松散的防治存在，平时没有管理规范，只是有任务是临时组队分工。

（7）与其他救援力量无协调配合，各救援组织之间缺乏有效互动沟通平台。没有一个很好的机构或者平台能够使社会救援队伍进行有力沟通联络，社会救援队伍各自发展，没有协调配合，造成发展的方向大多是初级阶段粗犷式发展，没有目标和规划，造成重复建设和资源的浪费。

（8）事故责任界定划分难。社会救援队伍提供的是公益救援，如果在救援过程中出现二次伤害或者事故，其责任很难划分。

2.2 社会救援队伍参与救援现状与困境

1）从社会救援队伍参与救援活动的角度来看，也存在诸多政策法规、协调机制、服务平台尚不健全、信息不对称、供需不匹配、活动不规范等问题。近年来，社会救援队伍自发自愿参与救援活动越来越多，救援人员遇难现象时有发生，还有一些社会救援队伍表现出的专业性和协调性不足、响应不及时，甚至不具备专业救援知识、技术和设备盲目参与救援，这已经成为制约社会救援队伍充分发挥其作用的短板，从而影响了救灾工作效率和救灾资源高效发挥作用，迫切需要进一步加强体制机制创新，营造社会力量有序参与救灾的政策环境和活动空间，促进社会力量更好发挥作用。

除了仪器设备上的猫腻，还要注意其它骗术，比如卖完粮后要看粮贩的记录。有些特殊的笔写出的字在过段时间后会自动消失，粮贩会利用这样的特殊笔少记几笔账。可以在粮贩记账的时候拍几张照片，后期出现账目不匹配的情况，用来作为举证的证据。除此以外，要防范假币，网络上转账要记得再三确认支付款项是否到账。

2）从政府协调管理社会救援队伍的职能来看，也存在着两种情况。一种是在一些发达地区，政府不断明确社会救援组织的法律地位，并以政府购买、提供救援装备等方式支持其发展运作，各社会救援组织的知名度和社会关注度不断提高。许多社会救援组织通过社区义务服务，在社区开展义务救援培训等方式参与社区事务，这些活动在让普通民众获益的同时，也拉近了社会救援组织与普通民众的距离，让社会救援组织公益、亲民的形象深入人心。

3）大多数地区，尤其是经济欠发达地区存在着制度规范、协调管理职能缺失问题。社会救援组织与政府应急管理部门之间的合作仍处于应激反应状态，有突发事件来临，社会救援队伍自主响应，政府被动协调，这就导致无论在合作的方式、响应的时效、协调的程度、资源的分配、任务的执行、标准的统一、信息的反馈都存在着一定的问题，甚至出现社会救援队伍因盲目参与救援导致队员遇险状况，这些状况不但没有有效的支援救援，反而给救援带来不必要的障碍，这已经成为制约社会救援队伍充分发挥其作用的短板，从而影响了救灾工作效率和救灾资源高效发挥作用，迫切需要加强政府与社会救援组织的协同合作与协调管理。

3 地方社会救援队伍协调建设路径

3.1 开展地方社会救援力量摸底大调查

1）在地方区域范围内开展社会救援力量大调查。全面掌握社会救援力量的救援范围、主要装备、救援能力等基本情况。

2）举办地方社会救援力量技能竞赛。检验社会救援力量应急救援能力，重点培养具有专业救援能力、初具组织规模、具有发展潜力的社会救援组织。

3）建立示范性社会救援力量数据库。细化示范性社会救援组织评审条件和建设标准，从资格认证项目分类、资格认证流程、资格认证等级三方面，评选和认定一批示范性社会救援组织建立数据库，纳入地方各级应急救援综合指挥平台，发放救援资格授权证书，凭借证书参与各级各类应急救援活动。

3.2 探索解决社会救援队伍合法身份

1）协调解决社会救援队伍业务主管单位问题。首先，根据社会救援队伍专业方向和性质，多元协调其业务主管单位。其次，对于具有综合性救援职能的社会救援队伍，由应急管理行政部门作为社会救援队伍的业务主管单位，明确应急管理行政部门对社会应急救援力量管理的职责定位。

2）推动公益性社会救援队伍直接登记制度落实。2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中指出：稳妥推进直接登记。重点培育、优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，以及提供救灾的公益慈善类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，根据国家文件精神落实地方公益类社会救援队伍直接向民政部门登记制度。

3.3 指导规范社会救援队伍自身建设

1）出台社会救援队伍建设地方标准指导文件。制定社会救援队伍建设规范地方标准，从社会救援队伍人员招募机制、选拔内容、培训机制、绩效考核机制、场地保障、装备数量、专业能力、管理规范、救援成绩、社会认可度等多方面进行规范。

2）采取“结对帮带”制度。指导和协助专业救援队伍与社会救援队伍结成帮扶对子，建立与专业队伍共训共联机制，为其提供同等条件、同等科目、适当强度的实战训练，切实提高其战斗力，指导参与政府应急救援实战演练。

3）探索党建引领社会救援队伍管理方式。加强社会救援队伍党建工作，用党建的先进性、规范性、学习性、民主性、监督性等党建优势，来防范社会救援队伍管理过程中的松散性和参与救援的无序性。

3.4 建立补偿与奖惩机制

1）多方探索资金补偿方式。（1）政府购买服务。将被列入数据库的社会救援力量所提供的服务纳入政府购买服务范围，明确购买服务的内容和标准。（2）建立政府专项资金。协调政府财政设立扶持社会救援力量建设专项资金，由应急管理行政部门指导使用。（3）协调政府职能部门，统筹各职能部门与应急救援相关的补贴、奖励、补偿等可用资金，给予适当财政补贴。（4）鼓励拥有更多资源的社会组织利用自身的经验和经费扶持社会救援队伍，为其提供有力的资金帮助。例如：中国扶贫基金会对成为救灾伙伴的民间救援队进行经费支持。（5）探索建立地方性应急救援发展基金。成立地方性应急救援基金公募基金会，吸纳社会资金用于支持全省应急救援事业发展和社会社会救援力量的发展与建设。

2）建立社会救援队伍奖惩制度。奖励：采取通报表扬、颁发证书、授予称号以及物质奖励等方式，提高社会救援队伍参与救援工作的认同感，调动其积极性。制定社会救援队伍级别晋升标准、社会救援人员奖励和表彰管理规定等制度，建议长效机制，将表现优秀的社会救援队伍人员吸收进国家救援力量体系中来。惩罚：由于社会救援队伍救援水平高低不一，各救援人员之间的救援能力也有一定差别。很可能存在因失误和违反规定导致衍生事故或者负面社会影响，应该受到相应的处罚。可分为通报批评、书面警告、取消资格等方式，制定降级细则。建立“社会救援队伍黑名单”，规范进入和退出标准。

3.5 搭建协作服务平台

1）成立专门协调管理机构。成立地方性社会救援力量救援统筹协调中心或者行业协会，承担社会力量参与防灾减灾救灾工作的日常协调、信息沟通和资源统筹等工作职责。

2）建立社会救援力量参与救援协调指挥信息发布平台。完善社会救援队伍与政府管理部门之间的协调机制，开发社会救援力量协调管理系统以及手机APP 软件，统筹协调，资源共享。

3.6 提高社会认同感和保险保障

加大社会参与应急救援宣传，在全社会营造尊重社会救援力量的良好氛围，增强救援社会救援人员的荣誉感。为广大社会救援人员制定相应的各项保障措施，如推行社会救援人员志愿服务时间积分兑换制度，可兑换实物或者社会服务，制定详细兑换标准和方案。

在前文所提到资金保障充足前提下，探讨多种类型的保险保障，如社会保险中的工伤险，商业保险中的人身意外伤害险、单设救援险种，切实保障社会救援人员的各项基本权益。

3.7 训练场地与救援装备保障

1）多方解决社会救援队伍训练场地不足问题。首先，可以让有条件的专业救援队伍为其“结对帮带”的队伍提供训练场地。其次，建立社会救援队伍公用训练场地，加强管理，登记使用。最后，协调社会有空闲场地资源并能够全时段或分时段提供的社会单位，以无偿使用或者政府租用的形式为社会救援队伍免费使用。

2）建立社会救援力量装备保障库。保障库内所有设备针对示范性社会救援队伍和规定等级以上社会救援队伍免费使用。对能够提供救援装备的社会单位登记造册，可将其评选为社会救援装备保障站，以无偿提供和政府租用的形式对社会救援队伍免费使用。

4 结语

加强社会救援队伍建设是贯彻落实习近平总书记关于应急管理工作重要指示精神的具体举措，是构建中国特色社会主义应急体系和应急能力现代化的重要体现，是提升全社会防范化解安全风险水平的有效途径。地方政府要充分发挥社会救援队伍具有的资源丰富、贴近一线、组织灵活等优势，快速建立符合地方实际的社会救援队伍体系，作为地方应急救援力量的有力补充，完善地方应急体系和应急能力现代化建设。