我国高新区管理体制改革面临的形势及对广东高新区的建议

文/苏瑞波

回顾高新区30年的发展，一条重要的经验就是始终坚持深化改革和体制机制创新。高新区本身就是改革开放和科技体制改革的产物，是改革开放的试验田。高新区要实现创新驱动发展，促进科技成果的转化和产业化，就要把理顺体制、创新机制作为保障。当前，科技革命和产业变革加速推进，国际间围绕创新能力的竞争更加激烈，高新区要把握时代特征，以发展新经济、创造新供给为核心，不断根据内外部环境变化，探索有利于创新创业的体制和机制。

一、我国高新区管理体制面临的形势

（一）需求：创新驱动战略深入实施，破除体制机制障碍已经成为当前高新区发展最紧迫的需求

党的十八大以来，创新驱动发展成为国家的优先战略，我国科技创新也发生了深刻变革，进入从应用技术创新向基础技术、核心技术、前沿技术创新转变，从跟随模仿式创新向源头创新、引领式创新跃升的新阶段，特别是以北京中关村、深圳、上海张江等国家高新区为代表的高新区群体，更是在很多科技创新领域进入了“领跑区”“无人区”，成为实施创新驱动发展战略、引领高质量发展的关键载体。以广东为例，全省10家省实验室均有在高新区布局，深圳国家基因库、东莞散裂中子源、大亚湾中微子实验室等重大科技基础设施集中布局高新区，全省250余家新型研发机构有近一半落户在高新区内。但随着我国科技实力的增 强，个别发达国家与我国的贸易摩擦和对我国的科技围堵不断加剧，出现了“中兴事件”“华为事件”等一系列“卡脖子”事件，高新区首当其冲。习近平总书记指出：“实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，最紧迫的是要破除体制机制障碍”。在创新发展的新时代，日渐增强的科技自立自强的需求，进入“领跑区”“无人区”对治理模式转变的需求，以及实施创新驱动发展战略、引领高质量发展的关键载体的定位，都迫切需要高新区加快管理体制机制改革，首要的是高新区要适应扮演启动者和谋划者的角色，尽快从“跟随战略”向“引领战略”转变，从“引进模仿”向“自主原创”转变，管理体制机制随之转变。

（二）要求：创新创业向升级版迈进，要求高新区管理要提升供给体系的水平与效率

在20世纪90年代，我国绝大多数高新区走的是招商引资和低端产业发展的道路，对创新创业并没有强烈的内在需求。目前，全球已经进入以信息产业为主导的新经济发展时期。新一代信息技术与各行各业深度融合，正在形成新的生产方式、产业形态、商业模式和经济增长点。用我们的话语体系描述就是“经济发展进入新常态”。其特征就是创新周期不断缩短，创新频率大大加快，创新创业从“爆炸”向升级版迈进，开放式创新、平台创新、跨界创新成为新的创新方式，催生出一大批以BAT（百度、阿里、腾讯）、TMD（头条、美团、滴滴）为代表的新经济企业。

从招商引资阶段到新经济阶段，给高新区发展带来的最大变化，是不确定性的增加、变革变化的加快以及治理对象的变化。高新区管理体制机制改革也必然要适应新经济发展时期带来的变化。一是不确定性的增加，要求要扩大试错和容错的制度空间。创新创业成功率是不高的，要克服目标导向的短视行为，不能要求所有投入都要有产出，要强化过程导向，要强调保持在正确的赛道内，要建立健全激励创新、允许失误、尽职免责的容错机制，切实落实“三个区分开来”。二是变革变化的加快，要求要着眼未来。创新创业的节奏与传统的工业大生产相比，变化快的程度是量级的，管理体制机制改革不能仅盯着眼前问题，要克服制度惯性，要敢于面向未来10～20年作制度设计，增加战略前瞻性。三是治理对象的变化，要求要提高响应灵敏度。当前新经济下，发展变化快速、概念层出不穷，要求要用组织的敏捷性来应对技术和产业快速变化的挑战。要充分授权，决策下沉，让一线“听得见炮火的人”拥有更多决策权；要增加组织弹性和灵活性，要允许高新区及时调整内部组织、机构。

（三）方向：高新区必须保持适应新常态的战略定力，刀刃向内深化改革，持续提升专业化管理能力

高新区的发展环境已经不可同日而语。从管理体量看，全国的国家高新区群体，1996年的营业收入只有2300亿元，到2019年的38.6万亿元，增长近170倍；广东的国家高新区群体，1996年的营业收入只有264亿元，到2019年达到5万亿元，增长近190倍。从政策环境看，随着国家全面深化改革，统一开放、竞争有序的市场体系正逐渐形成，部分优惠政策弱化或终结，吃政策红利的传统路径已经难以为继。高新区30年来在经济体量、经济密度和人口密度上剧增，使得管理服务压力剧增，相对的政策工具箱却越来越有限，对于绝大多数高新区而言，都存在绝对的人、财、政策等治理投入不足的问题，且难以调和。

高新区必须要保持战略定力，理性看待管理体量、政策环境变化带来的新压力、新问题，直面考验。要克服原有的制度惯性，不能用老办法解决新问题，要持续深入探索产业组织创新，优化管理体制，主动重构组织和政策体系，特别是要提高专业性，敢于任用具备与科技界和产业界有效对话能力的专业干部。

（四）挑战：迈进产城融合发展新阶段，高新区被赋予新的发展内涵，要建立能够与社会治理配套的管理模式

高新区经过30年的发展转向高质量发展阶段，对于很多领先高新区而言，已经度过了以单一的产业功能区进入产城融合发展的阶段，进入了产业发展与社会事务管理并重的阶段，特别是“人才是第一资源”“发展要靠创新，创新要靠人才”的理念成为当下共识，高新区也不得不加入到“抢人大战”中。吸引人才、留住人才，特别是从事创新创业的高端人才，单单靠传统的薪酬、平台等已远远不够，他们比以前任何时候都更看重优秀的城市配套和高品质的生活配套。由此带来的变化是高新区的职能逐步从产业向社会扩展，开始承接越来越多的社会事务。高新区产城融合发展是大势所趋，但同时也给高新区的体制和治理带来了冲突和挑战。一方面，高新区可能会简单化地向“大而全”传统行政区体制回归，失去了高新区原有精简高效的体制优势，客观淡化及削弱了高新区“发展高科技，实现产业化”导向。另一方面，高新区和行政区存在天然差异和冲突，高新区求变，行政区求稳，高新区强调产业先行，行政区强调安居为主，两者重点和导向并不完全在一条直线上。在产城融合大背景下，要求高新区体制创新在增强社会治理能力的同时，不失去原有的精简高效的体制优势，不损害原有的科技和产业治理能力，实现“两手都要抓，两手都要硬”。这就要求高新区体制要有足够的开放性，既要能够与所在行政区统筹协调发展，坚持经济功能区的定位，进一步完善职能设置，理顺管理、投入、分配机制，充分利用和调动当地社会配套和服务；又要能够构建“小政府、大网络”并在其中居于核心位置，与各种社会主体共融，构建建设、运营、招商、管理和园区服务于一体的市场化操作模式。

二、对广东高新区深化体制机制改革的建议

2019年以来，国务院以及广东省政府先后印发促进高新区高质量发展的政策文件（如国发〔2020〕7号文、粤府〔2019〕28号），为高新区管理体制机制改革指明了大方向。广东高新区必须把握时代特征，不断根据内外部环境变化，深化管理机制创新，着力提高行政效能和服务能力。

（一）因地制宜、因时制宜，持续建立健全、改革创新管理体制

从过去30年的发展经验来看，高新区管理体制机制设计没有最好的，只有适用的。总的来说，高新区管理体制创新是一个持续的过程，需要保持“改革始终在路上，随时自我审视”的心态，需要把握好核心要求、时代特征，随着社会、产业以及园区自身的发展不断进行调整。对于市场化程度高、经济发展水平较好的高新区，例如广州、深圳、珠海、东莞等珠三角高新区，可逐渐淡化管理机构的行政色彩，精简机构、下放权力，适时探索施行混合所有制或企业化、市场化的管理模式，最大限度地提升园区运行管理效率。对于市场化程度、经济发展水平一般或还处于发展初期的高新区，例如粤东西北高新区，上级政府要给予充分授权，更好地统筹配置市级资源推进园区开发建设和产业发展。但不管如何改革，有3个原则可遵循：是否有利于深化“小政府，大服务”理念，构建统一、高效的管理机构；是否有利于推进“放管服”和简政放权，持续优化大众创业、万众创新的制度环境；是否有利于开展政策创新与先行先试，发挥领先优势，引领区域创新发展。

（二）充分认识高新区的价值和意义，对高新区充分赋权和大力投入

30年来，伴随着改革开放的脚步，广东高新区已经发展成为全省实施创新驱动发展战略的核心载体和推动高新技术产业发展的战略力量，创造了全省1/3的工业增加值、1/6的出口额、1/3的高新技术产品产值。各地应充分认识高新区的重要价值和意义，把支持高新区建设摆在更加突出的位置。高新区30余年的建设经验表明，高新区的发展好坏取决于各级政府的重视程度，各级政府才是高新区建设责任主体。各地方政府要赋予高新区必要的经济社会管理权限，不断聚集各类创新要素，从政策措施、发展空间、管理职能、机构设置、干部配备等方面给予高新区强有力的支持，特别是鼓励各地对年初预算编制和预算执行中的超收分配，给予高新区适度倾斜。深化“放管服”改革，依照法定程序将能够下放的省级和市级经济管理权限进行下放。在安排年度新增建设用地指标时给予倾斜，加强高新区公共配套、基础设施等用地保障。

（三）推进“大部制、扁平化”改革，构建科学精简高效的管理组织架构

人类进入数字经济时代，高新区也由工业技术范式向数字经济技术范式转变。一是在组织机构层面，高新区要推进“敏捷化、专业化、市场化”改革。敏捷化要求高新区在组织机构设置上扁平化，决策下沉，有试错、承压和改进的制度空间；专业化是高新区要围绕主导产业门类，在组织机构上进行纵向设置，有效提高政府服务的专业性；市场化是高新区在科技服务、产业服务和城市服务层面，要推行政企分开、政资分开，要灵活运用外包等形式引进市场力量。二是在选人用人层面，高新区要推进灵活化改革。探索建立灵活自主的市场化选人用人机制，建立以“全员聘任制、岗位管理制、绩效考核制、薪酬激励制”为特征的人事与薪酬制度。推行绩效管理，实行以结果为导向的目标绩效管理，将评估结果与行政效能监督和干部使用、奖惩结合起来，特别是要构建容错机制，激发人才敢创敢试的积极性。三是在考核评价层面，高新区要推进功能化改革。以突出创新驱动导向为重点，统筹考虑经济发展、科技创新、产业特色、环境建设等因素，制定区别于行政区、工业园区的考核体系，引导推动高新区实现科技创新与产业促进功能。

（四）加强新技术应用，提升现代化治理能力

高新区治理对象的规模剧增，带来了治理投入和治理需求之间的矛盾。解决矛盾的最有效手段就是拓展数字技术在政务服务、经济和社会治理方面的应用空间，提升服务的自动化和智能化水平。应用数字技术能够打破服务业面对面、同时同地的约束，大幅提高服务的投入产出效率。高新区具有数字产业优势，又存在对数字技术迫切的需求，应当在数字技术赋能治理方面加强探索，争做智慧政府以及智能治理的先行区和示范区。同时，要创新园区运营管理模式，探索多元化的高新区运营模式，引导社会资本参与高新区建设，吸引产业界、科技界、投资界、民间智库等多元主体共同参与园区治理，特别是要担当好创新战略的引领者角色，加强新经济制度与政策创新、未来研究和科学决策，营造包容审慎的发展环境。