加强禁食野生动物法制应当引入风险预防原则

□ 杨书雅

我国野生动物食用规制法律体系从本世纪第二个十年开始逐渐成型，而禁食野生动物的现实需求一直到2020年初才达到巅峰，以至于立法必须采取行动推翻例行模式。以往的立法思路，忽视了普通野生动物利用过程中可能会导致的生物安全危险，也忽视了普通野生动物对于维持生态整体稳定的重要性，以至重视经济性利用胜过生态保护，给公共卫生与生物安全埋下隐患。在后疫情时代，我们有必要进行深入反思，真正把风险预防原则引入禁食野生动物法制体系并细化到具体制度。

在《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易 革除滥食野生动物陋习 切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）颁布之前，我国的立法态度一直是，严格禁食国家重点保护野生动物，有条件地允许食用普通野生动物。现行《野生动物保护法》仅对国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物与有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（以下简称“三有”动物）构建了较为完善的保护制度，但对普通野生动物依旧以“利用”为导向，没有排除食用。实际上，还是把野生动物经济价值放在第一位，然后才是其生态价值。除了立法态度导致的目标对象未能全涵盖，我国目前的规制手段还存在不对称的现象。规制重心是供给的前端控制，主要通过核发各类行政许可来审核进入野生动物供应市场的主体，包括人工繁殖与猎捕，而对于需求侧的终端管制力度相对匮乏。总而言之，风险预防原则在野生动物保护法制中的长期缺失，使风险无法在全环节得到有效控制。

风险预防原则起源于上世纪末本世纪初开始风靡的风险社会理论。“风险社会”概念的创立者认为，现代社会正在形成一种崭新的形式，即工业的风险社会。而这种风险社会的产生，正是由于现有工业生产逻辑基本上是掠夺式的，才需要人类努力校正当代的大量生产、大量消费的社会秩序。此后有人提出了“制度风险”，进一步丰富了“风险社会”理论。

在风险社会理论指导下，国际环境法中率先产生了风险预防原则，包括1982年的《世界自然宪章》、1987年的《关于消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书》,1992年的《里约宣言》。《里约宣言》第15条将风险预防原则表述为“遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。概言之，风险社会理论警惕的是人类不合理实践活动将会导致的未知的危害结果，意在强化人类的风险意识与责任意识。

我国野生动物禁食法律体系由国际法渊源与国内法渊源构成，国际法渊源采取更前卫更普适的立法态度，国内法渊源则更符合中国现实。近年来，国际法制度被越来越多地转化为国内法，中国在野生动物保护法制上正努力与国际接轨。

那么，应该如何强化野生动物禁食法制的风险预防原则？那就是注重风险预防原则的四个要素，分别是：风险程度临界标志线的确定，根据不同的风险程度所应采取的适当预防措施，对风险程度和收益的综合性评估，科学不确定性级别的确认。

一是强化风险预防的理念。

将于2021年4月15日生效的《生物安全法》确立了风险预防原则，意味针对《生物安全法》第二条第一项“防控重大新发突发传染病、动植物疫情”将适用更高标准的防控机制。对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害，要进行事先预测、分析和评价。利用环境资源者不得以生物安全危害不确定为理由，逃避对其行为的限制。这是对所有环境资源利用者提出了更高的行为规范要求。《野生动物保护法》应该与《生物安全法》确定的风险防控原则相衔接，不仅在宏观立法原则上明确风险预防，还应该把风险预防原则细化到具体制度。

二是完善风险预防相关法律制度。

由于现行野生动物食用法律制度与《决定》存在着极大的不和谐，在后续将开启的一系列法律修订活动中应保障制度能够具体可行。

要重新定义法律语境下的“野生动物”概念。我国野生动物禁食立法缺乏法概念基础，《野生动物保护法》未对“野生动物”作出定义，只对保护的野生动物划定了范畴，涵盖面比较有限。世界上很多国家和地区的相关法律，对野生动物都有明确定义，其认定主要兼顾人为控制状态和生物物种两种标准，而物种标准更重要。即便可以对某种野生动物进行长期的人工驯养繁殖，但只要没有改变物种生物属性，该物种依然被框定于野生动物范畴。我国立法不妨参考域外借助“控制状态”与“生物物种”两种标准来界定，与生物学意义上的“野生动物”保持一致。

要更新滞后立法、填补立法漏洞。《决定》作出的全面禁食野生动物的规定，不仅具有严肃的法律意义，而且具有政治宣言的重大意义。《决定》已经实施一年多了，相关立法更新显得越加紧迫。例如《野生动物保护法》第40条规定，非国家重点保护野生动物的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定，而地方法规中对于非国家重点保护野生动物的驯养繁殖以往普遍采取鼓励或者默许的态度。国家层面与地方都应加快立法进程，将野生动物全面禁食的原则落实到相关法律法规中。还应该看到，有些法律法规中的规定显得粗放、不完整。《畜牧法》规范的对象是《畜禽遗传资源目录》中的动物，包括传统畜禽与特种畜禽，均为家养畜禽及其杂交后代。其中特种禽畜的特别之处，在于其由野生动物驯化而来的时间还不长，从外形上与野生动物区分的难度较大。这就可能会涉及一个问题，发生辨认困难时应该如何处理？为防止不法分子利用禽畜养殖业“洗白”野生动物，有必要建立养殖业全链条的监管制度，严密把控种源获取、人工繁育、检验检疫、经营、运输以及利用全环节，从前端与末段共同规制，织密野生动物保护的法网。

要细化、增强责任条款。我国野生动物食用处罚制度存在着责任条款缺失、现有处罚畸轻、处罚对象不包括消费者的问题，以至于我国野生动物禁食制度不能够有效威慑到违法者。针对这一问题，立法者不仅仅要将食用野生动物者纳入义务主体范畴，针对这一群体制定处罚规定，还需要考虑到食用野生动物对公共卫生、生物安全的潜在威胁，加大现有责任条款的处罚力度，达致违法程度与处罚力度的一致性。

三是合理平衡现阶段野生动物的利用与保护。

禁食野生动物，在风险与收益之间需要一定的平衡。考虑到我国经济发展现状，目前尚不能够“一刀切”地彻底禁止，所以需要“禁止食用原则加可食用清单”机制，即原则上禁食野生动物，但是被纳入《国家畜禽遗传资源目录》的物种除外。

名录制度是我国野生动物保护的重要制度之一，通过这项制度能够对野生动物建立“全面而有区别”的保护体系。但是，我国野生动物相关名录存在更新迟缓的问题。在风险预防落实的同时也需要顾及到社会发展的需要，处理好“黑白名单”之间的关系，做到野生动物利用与保护之间的平衡。