突发公共卫生事件应急管理的分析框架及能力现代化建设

王 媛

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

2020 年1 月，新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情暴发，并在短短数月内蔓延至全球多个国家和地区，严重危害着人类生命安全与社会发展。突发公共卫生事件具有紧急性、成因多样性、危害复杂性、高度不确定性等特点，对国家治理体系和政府治理能力提出严峻挑战。自2003 年“非典”事件以来，中国全面开展突发事件应急管理工作，重点加强以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的综合应急管理建设，应急管理工作由全灾害管理向全过程的综合化管理转变。“一案三制”的应急管理体系在建立初期发挥了较好作用，但是在长期实践过程中暴露出应急体制缺乏主动性、应急机构难以综合协调等缺陷［1］。在应急管理的运行机制上，高度重视救援与处置，相对而言事前的风险防范和事后的危机学习并未得到重视［2］。党的十八大以来，国家应急管理体系以国家安全为统领，强化源头防范和风险防范化解。党的十八届三中全会明确将应急管理列为国家治理体系和治理能力的重要组成部分。2018 年应急管理部的组建，标志着中国开始建立由一个强有力的核心部门进行总牵头、各方协调配合的应急管理体制［3］。虽然中国应急管理能力不断强化，但是针对突发公共卫生事件的应急管理工作仍有欠缺。

为提升突发公共卫生事件的应急管理能力，公共卫生体系建设明显加快，初步搭建了“国家公共卫生服务项目-公共卫生服务体系-公共卫生筹资机制”的制度框架［4］。在此次新冠肺炎疫情应对过程中，公共卫生体系在疫情防控、资源协调、病情救治等方面发挥了重要作用。2020 年成立的国家重大公共卫生事件医学中心，进一步提升了全国重大公共卫生事件应对能力和医疗救助水平，但现有的公共卫生体系在应对新冠肺炎疫情过程中还暴露出短板与不足。本研究对突发公共卫生事件应急管理的全过程进行框架分析，探讨应急管理过程中面临的挑战与不足，提出实现突发重大公共卫生事件应急管理能力现代化建设的路径。

1 突发公共卫生事件应急管理全过程的框架分析

中国应急管理体系从全灾害管理发展到全过程管理，促进应急管理综合化［5］。《中华人民共和国突发事件应对法》对突发公共卫生事件应急管理全过程的表述分为4 个阶段，即预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建（图1）。

图1 突发公共卫生事件应急管理全过程

在预防与应急准备阶段，通过应急预案、应急培训演练、应急物资储备保障等科学手段减少甚至消除突发公共卫生事件发生的可能性和产生的危害。应急预案是指根据各地情况，相关部门会同疾控中心等卫生领域专家，科学地编制指导突发公共卫生事件的应急管理规范，使应急管理工作能依计划及时、有效、准确开展。根据突发公共卫生事件的发展事态和实施过程中遇到的问题，不断调整、修改、更新应急预案，提升应急预案的时效性和可操作性。公共卫生应急培训演练是检验应急预案、锻炼应急能力最直接的方式，常态化的公共卫生应急培训演练机制是应急管理工作高效开展的有力保障。在应急培训演练中引入情景构建等方法，展开多种形式公共卫生应急培训演练，并根据所属地区风险状况提高培训演练的针对性，及时纠正应急培训演练中出现的问题，合理完善应急预案。应急物资储备以政府储备为主，储备形式分为实物储备和能力储备。在《突发公共卫生事件应急条例》要求下，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门负责所属管辖范围的应急物资储备，包含药品、设备、人员等。

从总体上看，强调监测和预警已经成为中国应急管理实践的一大特色［6］。中国拥有世界上规模最大的突发公共卫生事件监测系统，对预防和减少突发公共卫生事件的危害起到积极作用。由国家卫生健康委员会各级机构监测所属范围内的公共卫生状况，利用专业化机构对公共卫生事件进行风险识别与评估，制定和组织突发公共卫生事件的预防规划和干预措施。同时，各级卫生行政部门根据突发公共卫生事件的情况，及时向本级政府以及上级卫生行政部门报告。由国务院卫生行政部门向社会发布突发公共卫生信息，或授权各级卫生行政部门向社会发布所属辖区内的突发公共卫生信息。中国现有的突发事件举报制度允许任何单位或个人向相关部门报告突发公共卫生事件隐患。突发公共卫生事件预警分为风险认知、风险研判、预警信息发布3 个阶段，利用监测手段获得突发公共卫生事件的关键信息，对获得的信息进行专业性分析与综合性判断，根据突发公共卫生事件等级发布预警信息。

在应急处置与救援阶段，涉及应急救援、应急物资运输、信息发布、社会协同等内容，主要涵盖应急指挥机制和应急联动机制。应急指挥机制是指在突发公共卫生事件发生后，突发公共卫生事件应急指挥中心会同相关应急部门，统一指挥突发公共卫生事件的应急管理工作，利用现代信息化的应急指挥系统，使地方与国家指挥体系有效衔接。各级指挥机构明确自身职责范围，认真履职直至突发公共卫生事件结束。应急指挥工作范围包含应急管理相关文件的制定、协调应急力量、调配应急物资等多个环节，满足应急管理的工作需求。由于突发公共卫生事件影响范围和影响程度的不确定性，需要政府与社会各阶层形成应急共识，在应急联动机制指导下采取统一行动。突发公共卫生事件的应急联动是从中央到地方、不同地区间、多部门、多机构等的协同合作，集中力量开展突发公共卫生事件的处置与救援。在应急联动机制下，有效整合应急资源，实现信息互通、物资互济、医疗互助，形成突发公共卫生事件应急管理的有效合力。

事后恢复与重建是指在突发公共卫生事件得到有效处置后，采取有效措施促使社会和经济恢复正常［7］。政府采取多项举措帮扶受突发公共卫生事件影响的个人、企业、行业等快速恢复正常的生产生活状态，一定程度上弥补了突发公共卫生事件带来的损失，其中包括对生活困难群众提供临时经济援助，防止“因病返贫”“因病致贫”问题发生，对受灾群众进行心理恢复等。事后恢复与重建的内容不仅包括复工复产等社会经济恢复，还包括对应急管理工作在应对突发公共卫生事件时暴露出的短板进行完善，对应急管理过程中有失职、渎职等行为的相关责任人、机构、单位等进行问责，对突发公共卫生事件进行全面反思，弥补现有应急管理制度的不足，借鉴应急管理工作的成功经验，提升突发公共卫生事件的应对能力。

2 突发公共卫生事件应急管理系统的短板

在现行的突发公共卫生事件应急管理系统下，新冠肺炎疫情基本得到控制的同时也暴露出应急管理过程中存在的不足。因此，需要检视突发公共卫生事件应急管理的全过程，及时补齐应急管理系统存在的短板。

2.1 应急物资保障系统亟待加强

为有效开展突发公共卫生事件的应急管理工作，应急物资的及时供给和配送是关键环节［8］。在新冠肺炎疫情期间出现医疗和生活物资紧缺、分配不均等问题，暴露出突发公共卫生事件下的物资保障管理系统亟待加强。首先，应急物资供给能力不足。在疫情发生初期，全国的医用防护服、医用口罩、呼吸机等医疗物资紧缺，原有医疗物资储备不足且在突发情景下的生产供应能力不足。应急物资保障系统存在地区差异化，中国西部、农村等经济欠发达地区应急物资保障能力相对薄弱。其次，应急物资存在管理不善和跨区域协调困难问题。应急物资储备主体由当地政府负责，地区间差异大，管理水平参差不齐，缺乏有效的物资联动机制。在物资运输期间，还出现了云南省大理市恶意扣留重庆、黄石医疗物资的不当行为。同时，仓库内物资管理不善，没有形成有效的动态管理，物资损耗率较高且周转率低，尚未建成有效的应急保障物资信息管理系统，导致在应急物资调配环节出现滞后、混乱等问题。最后，应急物资保障队伍缺乏相关工作经验，应急管理能力不足。在新冠肺炎疫情期间，国内外捐赠的物资超过了当地管理机构的承载能力，出现人手严重不足、物资登记出错、物资调配混乱等局面。

2.2 应急预案及应急演练有待完善

在此次新冠肺炎疫情防控工作中，暴露出原有的《国家突发公共卫生事件应急预案》与现实应急管理工作不相适应、应急演练落实不到位等问题。全国应急预案体系基本形成，但存在针对性、操作性不强等问题［9］。在公共卫生专项应急预案方面，各地应急预案制定出现程序不明确、标准模糊、同质化等问题，面对难以预测且影响复杂的突发公共卫生事件缺乏实际操作性和时效性。基层单位由于经费、人员等资源限制，编制突发公共卫生事件应急预案更加困难，应急预案更新滞后。此次新冠肺炎疫情涉及跨域协同治理，但目前尚无完善的针对突发公共卫生事件跨域协同治理的应急预案。突发公共卫生事件的应急演练存在组织管理、准备管理、评估、保障不到位等问题，基层组织的突发公共卫生应急演练更为薄弱。由于缺乏相关的应急演练，部分应急管理人员和部门在面对新冠肺炎疫情时缺乏专业知识和工作经验，应急管理工作难以有效开展。社会群众较少参与有效的应急演练，缺乏相关的突发公共卫生事件应急知识储备，在面对新冠肺炎疫情时恐慌情绪暴发，产生了不当甚至错误的行为。

2.3 部门间协作存在障碍

负责突发公共卫生事件应急管理的相关部门之间合作不畅，跨部门协调能力薄弱。技术与信息上的垂直和管理体制上属地之间的冲突，是此次新冠肺炎疫情预警不及时的主要原因［10］。由医疗机构和卫生机构集成的全国疫情网络直报系统，无需逐级上报，全国各地只要报告病例，中国疾病预防控制中心和各级疾病预防控制部门都能第一时间收到信息，但是这个上下联动的直报系统只负责监测，无权向社会直接发布疫情信息，疫情信息只能由国务院卫生行政部门或者经其授权的省、自治区、直辖市卫生行政机构公布。在以属地管理为主的应急管理体制下，地方政府是突发公共卫生事件应急管理的主体。此次新冠肺炎疫情属于新发传染病，地方政府仍采取程序化方式将相关信息层层上报，过度依赖上级决策，一定程度上阻碍了新冠肺炎疫情在初期的有效控制。在突发公共卫生事件应急管理过程中，多部门职能交叉，权责范围不明确，出现多头治理的混乱局面。新冠肺炎疫情期间，湖北省、安徽省等地的基层人员反映每天要填写多个部门的防疫表格，表格的填写内容基本相似，只是不同部门要求的格式不同，给基层工作人员增加了负担。同时上下级部门间交流不畅，由于基层组织机构的资源稀缺，缺乏专业的卫生知识、技能、人员，致使疫情防控工作难以落实到位。

2.4 社会应急力量参与缺乏有效性

突发公共事件应急处置过程中充分发动并协调社会力量参与，是应对突发公共事件的有效方法之一［11］。社会应急力量的广泛参与，能弥补政府在应急管理中的应急资源紧缺和应急能力欠缺，有序推进政府应急管理工作。在此次疫情期间，社会应急力量参与突发公共卫生事件应急管理的有效性不足，甚至产生了负面影响。部分医疗防护物资生产商、供应商、销售商制假售假，在2020 年2 月份疫情严重时，上海市、河北省、湖北省、甘肃省等多地查获大量假冒伪劣口罩等医疗防护物资，严重损害了消费者权益与生命安全。在疫情期间多地还出现哄抬防护用品和生活物资价格等违法行为，严重扰乱了市场的正常秩序。此外，还存在社会组织应急管理能力欠缺等问题，此次负责分配社会捐赠物资的湖北省红十字会，由于缺乏应对突发公共卫生事件的能力，造成物资调配错误，未能及时缓解定点医院的物资紧缺状况，相关人员的失职失责行为阻碍了应急管理工作的有序开展，并对社会组织的社会公信力产生负面影响。

3 突发公共卫生事件应急管理能力现代化建设

在风险不断加剧的当今社会，突发公共卫生事件防控形势日趋复杂严峻。因此，必须构筑起科学有效的公共卫生防范治理体系，提升突发公共卫生事件应急管理能力。

3.1 加强应急物资保障系统建设

物资保障是突发公共卫生事件应急管理的基础，是维持社会稳定的前提［12］。此次疫情期间，多数医院缺乏抗击疫情所需的呼吸机、除颤仪、体外膜肺氧合仪等医疗设备，医用口罩、防护服等医疗物资供给紧缺，暴露出应急设备储备、生产、配置方面的不足。因此，应当优化应急物资储备内容，科学调整突发公共卫生事件的应急物资数量、种类、规格等。首先在储备物资的日常管理中，对应急物资进行科学化、精细化、标准化管理，提升应急物资的储备质量与快速分配能力。在突发公共卫生事件应急阶段，调动应急物资企业生产积极性，开辟应急物资调配的绿色通道，高质量保障应急物资供应。其次加大应急物资保障系统的科研投入力度，使更多科研成果用于应急物资储备的设施建设、内部管理、应急物资调配等方面，形成高效的物资分配与运输系统，利用区块链、大数据、人工智能等先进技术，确保在突发公共卫生事件的应急过程中物资供需匹配高效，且能安全、及时、全数送达所需地点。

3.2 完善应急预案与应急演练制度

提高突发公共卫生事件的应急预案质量，优化应急演练制度，全面提升应急管理的工作效能。制定包括新发传染病、跨区域协同治理在内的突发公共卫生事件专项预案，并建立应急预案动态调整机制。各地在《国家突发公共卫生事件应急预案》总体指导下，结合实际情况修订地方应急预案内容，明确人员、设备、技术、指挥协调、应急救援等方面的要求，对突发公共卫生事件应急管理过程中每个阶段工作内容做出具体安排。还可以根据外部环境变化、已发生的突发公共卫生事件与应急演练反馈信息，组织专业人员与机构对应急预案进行定期评估、修订、改进，提高应急预案的时效性和科学性。应急演练是对应急预案的实践检验，同时也是对相关人员、机构和部门应急管理能力的考查。在应急演练中引入情景构建等方法，模拟突发公共卫生事件的真实环境，使参与应急演练的相关人员充分了解应急管理的全过程，检验应急管理的工作能力。并积极开展面向社会群众进行突发公共卫生事件应急演练，使社会群体在应急演练过程中获得相关应急知识和能力，增强突发公共卫生事件的防范意识。此外，应急演练结束后及时进行效果评估，反馈应急演练过程中出现的问题与可取经验，进一步优化应急预案。

3.3 加强部门间协调配合

部门间要加强协调配合，分工合作，明确职责边界。纵向方面，畅通中央与地方各级政府沟通渠道，形成上下联动的应急机制。首先厘清中央与地方各级政府的权责范围，适当扩大地方政府突发公共卫生事件的处置权限。建立中央统筹指挥、地方政府属地化应急管理体系，并建立统一的公共卫生监测评估报告系统，当地方发生突发公共卫生事件时，疾控中心及时向上级卫生行政机构与当地政府报告，卫生行政机构立即响应，同时给予地方部门一定的处置决策权，将突发公共卫生事件及时控制在小范围内，避免危害的扩散与传播。其次加强对基层部门的应急管理建设，提升基层部门应对突发公共卫生事件的能力。还应合理配置公共卫生资源，指导基层公共卫生工作，完善突发公共卫生事件应急管理体系，坚持公共卫生服务下沉。横向方面，建立跨部门的信息沟通网络，使各部门及时高效进行工作配合，减少沟通成本，形成多部门合作长效机制。首先进一步优化国务院联防联控机制，在应对突发公共卫生事件过程中，各部门认真履行自身职责并在统一领导下进行有效协作，全方位开展应急管理工作。其次深化疾控中心与医疗机构、科研机构、高校等部门之间的合作，加强突发公共卫生事件的应急能力建设。在国务院的统一领导下，畅通突发公共卫生应急管理相关部门的沟通渠道，建立跨部门合作标准，形成衔接流畅的应急合作机制。

3.4 完善组织建设，引导社会力量有序参与

突发公共卫生事件呈现日趋复杂化特点，需要积极动员社会力量参与应急管理，充分利用社会资源优势，助力突发公共卫生事件的应急管理工作。此次新冠肺炎疫情充分证明，突发公共卫生事件应急管理工作中社会力量的广泛参与，形成多元主体应对疫情的有效配合，是有效控制疫情的重要举措。转变政府职责，通过可靠信息引导社会组织行动，协调社会公众配合［13］。首先政府在政策、装备、资金等方面给予社会组织扶持，培养一批具有高应急管理水平的社会组织，社会组织在学习、培训突发公共卫生事件应急知识和技能的同时，加强对组织的自我管理，提高自身社会公信力。其次积极动员慈善组织、专业学术类社会组织、行业协会等多方力量参与应急管理，充分发挥各自优势，实现针对突发公共卫生事件的联防联控。此外，政府采取多样化激励政策，鼓励社会力量的有效参与，对在突发公共卫生事件应急管理过程中有突出贡献的组织或个人给予奖励。还可以搭建由政府统一领导的应急管理信息服务平台和协调平台，对社会组织、志愿团体等社会力量进行分级、分类的标准化管理，根据突发公共卫生事件应急管理的实际需求，有效动员所需的社会力量，有序参与应急管理工作。

4 小结

突发公共卫生事件应急管理已经成为当前中国政府工作的重要内容，运行高效的应急管理系统能有效减少突发公共卫生事件带来的负面影响。通过对突发公共卫生事件应急管理全过程进行分析，发现中国政府在应急演练、监测预警、应急指挥、应急联动等方面做出了许多颇有意义的建设。但是此次新冠肺炎疫情的发生，暴露出现行的突发公共卫生事件应急管理系统仍存在短板。为补齐突发公共卫生事件应急管理系统存在的短板，重点从应急物资保障系统、应急预案与应急演练制度、部门协作、组织建设4 个方面入手，多角度共同提升突发公共卫生事件的应急管理能力，实现突发公共卫生事件应急管理能力的现代化建设。