突发公共事件中我国部际协调机制的比较研究

程荃

[摘要]在应对突发公共事件中，政府部门间协调工作的顺利与否，体现着政府应急管理能力的高低，决定着应急管理工作的成败。2020年新冠肺炎疫情暴发，我国中央层面主要有中央领导小组、中央指导组、联防联控和复工复产等四种部际协调机制发挥了重要作用。以此次疫情为例，从性质、人员构成、协调方向、运转方式四个角度对突发公共事件中我国部际协调机制进行比较，运用“结构—协同”框架，从决策协同、组织协同、资源和信息协同三个维度分析部际协调机制发挥的作用，并对存在问题提出建议。

[关键词]协调;部际协调;机制;新冠肺炎疫情

[中图分类号]D63-3   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2021）02-0018-06

2020年，全球被新冠肺炎疫情所困扰。党中央和国务院迅速决策部署，在较短时间内由疫情初期的被动应对转变为主动控制。这一转变来源于灵活运转的部际议事协调机制。部际协调指的是在管理公共事务时，我国中央政府部门间在决策、指挥、管理、控制等方面进行的协作与调节的行为过程[1]。中央政府层面的部际协调机制发挥了动员、决策和协调的重要作用，主要包含中央领导小组、中央指导组、国务院联防联控机制和复工复产机制。在应对突发公共事件中，我国中央層级的部际协调机制之间有何区别与联系？部际协调机制分别发挥了怎样的作用，它们之间产生了什么“化学反应”？分析如下。

一、突发公共事件中我国的部际协调机制分析比较

2020年1月20日，国家卫生健康委会员牵头成立了应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制。1月25日，中央政治局常委会召开会议，专门听取疫情防控工作汇报。会议决定，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作;党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作。国务院联防联控机制下设工作组，并向全国多地派出工作指导组（督导组），全面参与地方疫情防控工作。2月8日，国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制印发《关于切实加强疫情科学防控 有序做好企业复工复产的通知》，文件强调，各地区要压实企业和属地政府责任，建立健全机制，形成工作合力，切实做好群防群控，推动安全有序复工复产疫情防控和经济社会发展同样重要，要做到“两手抓、两不误、两促进”。

对在抗击2020年新冠肺炎疫情中的四种部际协调机制进行比较分析，反映突发公共事件中我国部际协调机制相互作用的内在逻辑和某种规律性。

（一）部际协调机制的性质

作为党中央的决策性议事协调机构，中央领导小组受中央政治局常委会的领导，在突发公共事件发生时，党中央运用领导小组这一载体可以充分发挥集中力量办大事的优势，有效缓解一统体制与有效治理的矛盾。中央指导组属于督导检查性质的临时协调机构，主要职责在于指导湖北武汉的疫情防控工作，确保中央应对疫情工作领导小组的各项部署得到及时准确落实。联防联控机制属于综合性的议事协调机制。我国尚没有关于“联防联控”的准确定义，根据其字面意思，就是为了解决某一问题，有关主体联合预防、联合控制。联防联控机制建立的前提条件主要有两个，一是防治客体具有跨区域流动的特点;二是防治手段的综合性，亟须构建主体间的横向协调。如果说联防联控机制更侧重于疫情防控，复工复产机制则是与之相平行的另一条“轨道”，目的是稳定经济社会发展。与国务院联防联控机制相类似，国家复工复产机制也属于综合性的部际协调机制。复工复产机制涉及经济、交通等多领域，参与主体多元广泛，因此，复工复产机制的综合性较之联防联控机制更强。

（二）部际协调机制的人员构成

在中央层面成立的领导小组中，组长一般由国务院总理、副总理或者国务委员担任。当组长是国务院总理时，副组长一般由国务院总理或国务委员担任。当组长为国务院副总理或国务委员时，副组长由与该领导小组所涉及的事务关系最紧密的部门正职领导和一位国务院副秘书长担任。领导小组的组成人员构成也是同样依据该小组所涉及的事务领域以及组长、副组长的身份来确定的。领导小组的构成人员一般包括涉及部门的正职或副职领导[2]。中央指导组组长为国务院副总理孙春兰，副组长为中央政法委秘书长陈一新。成员主要来自国务院办公厅、国务院下属相关部委及其内设机构、医院及其相关科室的正职或副职负责人等。在此次疫情中，联防联控机制的牵头部门是国家卫健委，成员单位是与问题有关的单位部门。国务院联防联控机制下设多个工作组，如综合组、联络组、医疗救助组、医疗物资保障组、生活物资保障组、专家组、科研攻关组等。复工复产机制中融入了政企协同，更突出强调群防群控。

（三）部际协调机制的协调方向

在协调方向上，中央领导小组主要负责横向协调。为实现政令统一，当中央针对某项事务成立了领导小组，地方各级政府一般会建立起组织构成基本一致的领导小组。中央指导组主要是纵向协调。联防联控机制是横向协调和纵向指导二者兼有。横向协调方面，国务院联防联控机制定期开会研讨疫情形势，制定防控措施和政策;纵向指导方面，联防联控机制内设联络组，是中央和地方之间的“纽带”;同时，国务院联防联控机制向全国多地派设工作指导组（督导组），指导督促疫情防控工作的有效落实，起到上传下达的作用。复工复产机制既有横向协调，也有纵向协同，使条条之间、块块之间、政社之间形成工作合力，推动经济发展走向正轨。

（四）部际协调机制的运转方式

中央领导小组主要以召开会议的形式，通过统一指挥、领导和部署决策来实现高效运转。中央指导组主要通过听取汇报、调阅资料、深入基层调研座谈、个别谈话、安抚慰问工作者、督促指导、信息通报等方式来实现组织目的。在信息公开方面，国新办定期举办中央指导组指导组织疫情防控和医疗救治工作进展发布会，向公众传递有关湖北疫情防控的重要信息。联防联控机制通过会商研讨决策、信息通报、发布有关文件、检查督导等方式发挥作用。信息通报方面，国务院从2020年2月5日开始每日举办新闻发布会，发布疫情有关的各项工作情况。文件发布方面，联防联控机制具有独立发文的权力。国务院联防联控机制印发了一系列有关疫情防控的文件，如《进一步推进新冠病毒核酸检测能力建设工作方案》。检查督导方面，为严格落实常态化疫情防控措施，国务院联防联控机制联络组通过随机抽查、明察暗访等方式，赴基层多个场所开展督促检查工作。

二、突发公共事件中我国部际协调机制的“结构—协同”分析框架

应急管理中的协同机制主要有三个维度，分别是决策协同、组织协同、资源和信息协同[3]。资源和信息协同是应急管理的基础要件，决策协同是应急管理的行动指南，组织协同是应急管理的重要保障。在同一协调机制中，这三个维度的协同往往是共同发挥作用的。例如，联防联控机制中既存在资源和信息协同，各成员单位互相交流信息，也存在决策协同，多元主体共同参与决策，还必然存在组织协同，打破部门壁垒，实现组织重构。

决策协同是应急管理的指挥中枢，指的是在应急管理过程中，针对突发公共事件作出的战略部署和规划。参与主体包括政府官员、专家、智库等人员，涉及民众健康、经济稳定、社会运行等多领域问题，具有多主体、多领域、多环节的特征。应急管理的各个阶段都伴随着决策协同，可以说决策协同是决定应急管理成败的最关键环节。中央领导小组是中央层面快速评估机制和决策指挥机制的主体，也是应急管理全过程的决策指挥主体。中央领导小组作为党中央的决策议事协调机构，相当于军队中的司令部，在突发公共事件中迅速稳定社会、凝聚人财物等资源。

组织协同强调突破原有的组织架构展开分工与合作，指的是突发事件中政府部門间权力的分配与组织形式，包含政府内部之间、军地之间、政社之间、政企之间等多主体、多方向、多环节的协调。应急管理体制机制的运作载体是组织，外在表现为机构部门的设置，内在本质是权力资源的划分。因此，应急管理体制机制有效运行的前提和解决突发公共事件的关键是打破组织框架的约束，进行权力和资源的集中配置。在应对新冠肺炎疫情中的中央指导组、复工复产机制和国务院联防联控机制是协调联动机制的主体，主要发挥组织协同的作用。协调联动机制分为上下联动和左右联动两个维度。上下联动中，中央指导组和国务院联防联控机制内设的联络组主要发挥上传下达作用;左右联动中，联防联控机制和复工复产机制主要发挥横向协调作用。

资源和信息协同指的是在应对突发公共事件中，实现信息的多主体、多渠道、多方向的直接传递和公开共享，主要目的是实现资源的合理配置和利用以及信息的有效管理。信息管理，即通过周密的计划与控制来收集信息并实现良好的沟通。在应对突发公共事件的全过程，尤其是事发阶段，信息的及时性、有效性对决策起着关键作用。常态下政府间层级信息上报机制并不适用于战时状态，因此在突发公共事件中必须建立起中央和地方信息的双向流动机制。在应对新冠肺炎疫情过程中，中央领导小组派驻的中央指导组和联防联控下设的工作指导组都是实现信息交流的载体，中央可以第一时间直接获取关于地方疫情防控工作的真实情况，地方如果有问题也可以立即反馈给中央，实现了央地信息的直接有效互通。

三、应对新冠肺炎疫情过程中部际协调机制存在的问题与建议

（一）存在的问题

1.从决策协同来看，平时条块间、部门间风险管理缺位，风险沟通不畅。平时各部门间对于可能发生的重大突发公共事件缺少模拟演练、情景构建和协调沟通，存在条块割裂，部门分立的现象，风险管理缺位。虽然很多单位平时都有配套的应急预案体制机制，但均是以单位、部门利益而不是从整个事件涉及的公共利益为出发点。政府架构的条块关系是影响上下级政府、部门间风险沟通的外在制约因素，以利益考量为出发点的本位主义才是影响风险沟通的内在深层原因。遇到危机的第一反应是先“自救”，迫于政府形象、问责和外界舆论的压力，尽量防止事态严重化，因此贻误了控制风险的最佳时机。突发公共事件的公共性和不可预测性要求应急预案应具备体系性、整体性，根据风险发生的可能性和后果严重性，跨领域、跨部门联动做好应急预案工作才能真正发挥预案的效力，将应急预案的制度优势转化为危机治理的制度效能。

2.从组织协同来看，应急协调枢纽权威性不足，社会组织参与广度和深度不够。首先，应急管理部在部际协调机制的协调中枢作用有待进一步加强。从本次疫情防控来看，应急管理部在指挥协调中存在权威性不足的问题。作为2008年国务院机构改革中新成立的职能部门，在突发公共事件中应协助中央领导小组对国务院各个职能部门进行指挥调度。应急管理部作为国务院的职能部门，在横向协调调度与其平级的其他部委时，由于权力地位平级，导致话语权不足，协调起来难度较大。其次，社会组织参与应急管理组织协同的广度和深度不够。中央层面的议事协调机制更多是党政之间、政府部门内部的协调，参与主体较为单一，参与方式较为局限。从制度设计来看，我国对于社会组织参与危机应对的法律规定尚不完善，没有充分激发社会组织参与的积极性。《突发事件应对法》中对于社会组织参与的权力义务关系、参与方式、参与程序的说明没有明确具体的界定，只是以“法人”“其他组织”等进行了简单的说明[4]。例如，《突发事件应对法》中规定，“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”。但是并未对鼓励的程度作出区分，也没用具体说明鼓励的方式，因此很难从根本上起到激励社会参与的作用。从参与阶段来看，社会组织参与的突出作用主要是在应急管理的事中和事后阶段，主要负责募集救援物资、派驻大量志愿者救灾、安抚受灾民众心绪等工作。对于事前的风险监测、预警等工作，社会组织参与的方式还有待进一步挖掘。

3.从资源和信息协同来看，应急资源配置碎片化，实现资源共享难度大。在现实情境中资源有限的前提下，突发公共事件的不可预测性和救援的紧迫性限制了应急资源协调配置的时间和方式，增加了资源协调的难度。从狭义的应急物资资源来看，一方面，由于地域间政治、经济实力存在差异，应急资源分布呈现不均;另一方面，不同应急动员主体间的属性、级别和实力不同，也导致协调资源调度的能力水平各异，实现资源共享难度较大。在本次应对新冠肺炎疫情中，多地面临口罩等防疫物资短缺的困境，需要临时从别地调用物资，使救援呈现“人等物”的较为被动的局面。从信息资源角度来看，此次疫情也暴露出我国上下级政府间信息资源沟通失灵、信息来源单一的问题。

（二）优化路径

1.进一步推进应急管理机制设计的规范化、体系化和系统化建设，加强顶层设计。决策协同方面，应加强我国应急管理机制的顶层设计，进一步完善我国应对突发公共事件的相关法律法规和制度建设，推进应急管理机制体系建设的规范化、体系化、系统化。在规范性方面，尽量避免决策的主观性，使应急管理决策做到有法律可依，有规章可循。在体系性方面，对于突发公共事件的事前的信息上报和监测预警、事中的应急处理和应对、事后的恢复重建和责任追究等各环节、多方面要有明确的规定，细化和规范各个流程。在系统性方面，结合各地实际情况，进一步完善跨域联动、跨部门联动的机制和方案，实现资源共享和合理配置，增强应急决策的协同性。加强事前的风险管理，强化风险分析和准备工作，对风险初步表露出的特征准确研判，与可能波及的相关领域、地域展开协同决策。对于突发公共事件，尤其是“灰犀牛”事件，做好事前的风险沟通很大程度上可以避免危机发生，降低危机损失。除中央派设的指导组工作组之外，可以建立跨上下级、跨地区、跨部门的应急管理互助组，帮助应急管理能力和资源较弱的地区、单位和部门应对危机，增强协同治理的能力。

2.强化协同枢纽的权威性，增强组织协同的力度、深度和广度。组织协同的力度方面，可以在中央设立应急管理委员会或在国务院设立国家应急管理委员会，发挥指挥作用，全面提高协调的权威性。进一步界定应急管理部的职责是作为其下属的办事机构，主要负责信息汇总、日常值守和执行相关政策，理顺权责关系。组织协同的广度方面，努力推进政社、政企、军地、军民之间的协同合作，实现组织协同主体的多元化[5]。进一步完善《突发事件应对法》等应急管理规章制度中有关社会组织参与的内容，为多元主体协同治理危机搭建制度平台。界定社会组织在应对突发事件中的角色定位、权利义务关系以及激励措施等具体内容，从制度上明确社会组织参与的重要性，实现社会组织利益与制度设计者利益的激励相容。拓宽社会组织参与应急协调的范围、方式和渠道，增强组织协同的整体性。组织协同的深度方面，一定程度上赋予社会组织话语权，尽可能使部分有代表性的社会组织参与到政府议事协调机制的协商决策中。

3.拓宽信息来源的渠道，为风险准备工作提供基础。在疫情初期，央地之间在紧急状态下，中央可以运用绝对的权威力量，通过设立指导组、工作组等形式直接有效地监督地方疫情控制的情况，但是这种方式只适用应急管理的事中阶段。为了尽量避免突发公共事件的发生，减少灾难可能造成的损失，应着重做好应急管理风险准备工作，建立常态化下科学的事件研判机制和规范有效的信息上报机制。地方政府平时应建立起风险防范机制，引入专家智库的力量，并加强相关理论知识的培训。拓宽信息上报的渠道，在现有上报机制之外建立一条与之平行的应急管理信息直报系统，信息直接上报给应急管理部，由应急管理部有关部门负责筛查、核实信息的真伪性和有效性。在这一直报系统中如果地方政府的信息有誤，不纳入官员个人考核依据。增设社会公众、社会组织、企业等多元主体反映突发事件的渠道，拓宽信息来源。

4.强化科技支撑，为应急资源共享提供云平台。在完善结构性协同机制之外，也应注重程序性协同机制的构建，为高效协同提供技术手段和工具支撑。在此次疫情期间，一旦某个火车或者飞机等交通工具上的某位旅客之后被确诊为新冠肺炎之后，为了防止疫情扩散，国家就会在网络媒体上发布该旅客所乘坐的车次或航班，寻找有关的所有旅客信息。这种“找人”方式既消耗大量的人力物力和时间成本，而且不够人性化。对于不会使用电子产品的老年人、特殊人士等人群可能根本接收不到政府线上发布的信息，没有体现“民本”理念。因此，建立“云端制”政府，将全国的各级政府作为一个“大平台”来运作，推进信息处理的数字化和政府管理的智能化建设，将公民的各种信息进一步联网，有利于提高协同的效率，实现政府间信息的沟通和共享，真正做到管理理念人性化。

参考文献：

[1]KRAAK A. Horizontal Coordination，Government Performanceand National Planning：The Possibilities and Limits of theSouth African State[J]. Politikon，2011，38（3）：343-365.

[2]赖静萍，刘晖.制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究[J].中国行政管理，2011，（8）：22-23.

[3]胡颖廉.中国应急管理组织体系比较研究——以突发公共卫生事件为例[J].北京科技大学学报（社会科学版），2012，28（2）：137-142.

[4]董幼鸿.社会组织参与城市公共安全风险治理的困境与优化路径——以上海联合减灾与应急管理促进中心为例[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2018，（4）：54.

[5]李雪峰.健全国家突发公共卫生事件应急管理体系的对策研究[J].行政管理改革，2020，（4）：18-19.

责任编辑：王玮玮