既有建筑节能改造市场运行实践分析与对策研究

杜壮，郭汉丁，杜鹏晖，刘谦，王凤晖

（1.天津城建大学 经济与管理学院，天津300384；2.天津城建大学 生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津300384）

既有建筑节能改造是落实可持续发展理念的具体体现，是缓解社会发展中资源供需矛盾的关键途径。中国建筑节能协会能耗统计专委会统计数据表明，2018年我国建筑全生命周期能耗总额达21.47 t 标准煤当量，占全国能源消费总额的46.5%，比2005年的36%增加了约1.28 倍，建筑能耗已成为我国能耗第一大户[1]。实施既有建筑节能改造对于实现我国节能减排目标具有重要意义。国外既有建筑节能改造市场运行实践经过将近半个世纪时间的不断探索，目前已积累了较为丰富的经验，对我国既有建筑节能改造市场运行实践具有一定的学习借鉴价值。我国既有建筑节能改造工作经过25年的努力探索，目前已实现了由局部试点向全面推进的转变，取得了一定的成绩，但在市场运行实践过程中仍存在主体参与度不高和市场运行低效等诸多问题，严重阻碍了我国既有建筑节能改造市场运行实践进展[2]。因此，探究既有建筑节能改造市场运行实践与对策成为必然。基于此，通过对比分析国内外既有建筑节能改造市场运行实践特点，结合我国现阶段既有建筑节能改造市场运行实践困境及原因分析，设计出适合于我国既有建筑节能改造市场运行实践的针对性对策，以期提高我国既有建筑节能改造市场运行效率、效益和效果，助推既有建筑节能改造产业步入健康发展轨道。

1 国外既有建筑节能改造市场运行实践特征

20世纪70年代石油危机爆发之后，欧洲各国开始既有建筑节能改造实践，历经近50年的积极研究和探索，掌握了成熟的改造技术，取得了显著的改造成效。他们在法律法规体系、经济激励措施、能效标识制度、节能技术和宣传教育等5 个方面形成了鲜明的实践特征。

1.1 以健全的法律法规体系保障市场健康发展

国外发达国家注重法律法规体系建设，以健全的法律法规规范既有建筑节能改造市场主体行为活动，推动既有建筑节能改造市场依法运行。德国法律法规体系层次分明，以《建筑节能法》为核心，以《建筑保温法规》和《建筑节能法规》为配套，以《建筑物热保护条例》、《建筑物热费用条例》和《建筑采暖装置条例》等为补充，形成了“一律两规多条例”的既有建筑节能改造法律法规体系，推动市场依法运行。美国法律法规体系完备性突出，在《能源政策与节能法案》的基础上，颁布实施《能源政策法2005》和《节能建筑法案》，形成了总体、详细和专项的法律法规体系，对建筑节能技术应用程序和节能建筑认证程序作了明确说明，进一步细化和完善节能改造措施。日本法律法规体系组合效果显著，《节约能源法》规定企业能源消耗标准，《修正节能法》明确公共部门和家庭节能责任，形成了有效搭配的节能法律体系，规范了主体交易行为，有效保障既有建筑节能改造市场健康发展。

1.2 以多元的经济激励措施调动市场主体积极性

欧洲发达国家高度重视正向引导市场管理方式应用，以多元的经济激励措施调动既有建筑节能改造市场主体积极性，通过主体动力驱动既有建筑节能改造市场持续发展。德国对既有建筑维护结构与供热系统改造、节能技术研发与可再生能源利用实行税收减免、直接补贴、低息贷款和贴息补贴等激励措施，通过设立专项KFW 基金,为既有建筑节能改造投入专款近百亿欧元，充分调动了市场主体节能改造积极性。美国主要通过税收优惠、财政补贴、低息贷款和直接资助等经济激励措施激发市场主体实施节能改造, 2001年投资1.33 亿美元鼓励用户购买节能设施和节能住宅，2002年提供17 亿美元补助低收入家庭节能消费，极大地刺激了居民实施节能改造[3]。英国采取财政补贴、减税或加速折旧等经济激励措施，鼓励个人和企业购买节能设备、使用清洁能源，从1991—1999年，节能改造累计投资达4 亿英镑，2000年向地方政府提供8 亿英镑的既有建筑节能改造财政补贴，2002年通过公共财政支付节能基金2 亿英镑，大幅调动了节能改造市场相关主体的积极性，大大促进了节能改造事业蓬勃发展。

1.3 以完善的能效标识制度实现市场信息透明化

西方发达国家积极探索信息化手段建设，以完善的能效标识制度搭建信息公开共享平台，促使既有建筑节能改造市场信息共享。1998年美国对商业建筑和住宅建筑启动“能源之星”建筑标识，由环保局和能源部共同发布统一的认证标准和指标，由政府认证的第三方机构进行等级测评，达到75 分的建筑授予能效认证，并将该认证标示在建筑物上，实现既有建筑内在信息外在化，缓解业主和开发商之间信息不对称，推动了建筑节能事业健康发展。德国于2006 付诸实施“建筑物能耗认证证书”，要求每栋建筑在出租或出售时必须提供专业机构认证的建筑能耗证书，未提供者将会面临一定的处罚，有利于交易双方了解建筑物单方面能耗信息和整体能耗信息[4]。丹麦早在1993年就开始了公共建筑供热能耗标识，随后推广到住宅建筑，通过热模拟得到建筑物全年能耗数据，采用EM 标识体系将能耗数据转换为能耗指标，为消费者提供便于理解的能耗水平、运行成本等重要信息，显著削弱市场主体间的信息不对称，便于消费者进行同类节能建筑的比较和选择。

1.4 以创新的节能技术提升节能改造效益

国外发达国家致力于科技进步与发展，利用创新型节能技术提升既有建筑节能改造效益、效率和效果，增加既有建筑节能改造市场竞争优势。德国研发出创新型建筑维护结构保温隔热技术，利用适用于外墙、屋顶和地下室等不同结构的导热率和燃烧特性优良的保温材料，使保温改造之后建筑整体围护结构的保温效果极大提升，且不会出现以往的漏水和热桥问题。日本创新了空调系统节能改造技术，用厚度为8 mm的中空结构式纸箱板生态基材作为空调的通风管道，改造后的空调系统在满足以往管道性能的同时，减少了30%的管道材料费用和施工费用，还能够降低二氧化碳排放量，减轻了环境负荷。美国在既有建筑维护结构改造中应用创新技术，使新型的玻璃不仅起到了美观装饰作用，而且可以阻隔绝大部分紫外线和红外线，减少室内外遮光设备的采购装置费用，还能够提高隔热效果，使建筑物空调能耗降低大约25%。创新型节能技术的普遍应用，即有利于节能改造效益的创造，又能够极大促进节能改造相关产业发展，拓展市场空间。

1.5 以多样的宣传教育增强公众节能改造意识

国外发达国家注重公众节能意识的培育，通过多样的宣传教育增强公众节能意识和改造意愿，塑造既有建筑节能改造市场发展内生动力和潜力。新加坡将公共教育作为节能工作的主要内容之一，鼓励学校、社区和家庭共同参与、协调配合，以节能主题展览、派发节能措施手册、学校与家庭教育、大众传媒宣传、节能论坛、研讨会和知识竞赛等多样化方式开展全国性节能宣传活动，不断培育公众的节能意识。美国开展了广泛的节能宣传教育,包括发放节能出版物、示范节能成果、开展节能培训和引导公众绿色出行,此外，还会主办由制造商、经销商、消费者及政府共同参加的一年一度例行的节能研讨会, 对绿色环保节能理念进行普及，极大提升了公众的节能降耗意识。匈牙利以电视广告为主要媒介，以电影和报纸广告等为辅助手段，每周的电视宣传都设有不同的节能创意主题，相关部门通过编写并印发节能小册子，向公众提供简单的低成本节能建议，并为10~14 岁的学生举办有关能源使用和节能知识的竞赛和宣传活动，让学生认识到节能的重要意义。

2 我国既有建筑节能改造市场运行实践进展

1995年建设部编制《建筑节能“九五”计划和2010年规划》，明确我国既有建筑节能改造主要工作目标和任务实施安排，以政府为主导的“自上而下”既有建筑节能改造实践在全国范围内开始有序开展[2]。我国主要在法律法规体系、合同能源管理模式、经济激励政策、试点示范工程和能效标识制度等5 个方面开展了积极的实践探索。

2.1 构建法律法规体系，奠定市场运行法治基础

我国借鉴发达国家建筑节能立法经验，结合我国建筑节能现状，从顶层设计入手，构建立体化的法律法规体系，约束了市场主体行为，保障了既有建筑节能改造市场有序运行。目前，我国已基本形成了一套以法律法规为中心，以地方性法规为基础的较完整的法律法规体系。法律层面，1997 全国人大相继通过《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国节约能源法》，对我国建筑节能工作做出明确定位，宏观规范和指导全国建筑节能工作开展。法规和规章层面，2005年10月建设部颁布《民用建筑节能管理规定》，将建筑节能不同阶段的技术标准和实施要求具体化，2008年10月国务院下发《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》，进一步细化建筑节能工作，明确既有建筑节能改造规划管理和措施保障。地方性法规层面，各地方政府依据国家法律法规制定了一系列规范性文件，譬如天津市结合本地节能具体情况和实际需求，制定《天津市建筑节能技术资料管理办法》和《天津市既有公共建筑节能改造项目奖补办法（暂行）》等，指导既有建筑节能改造工作在地方有效实施。

2.2 推行合同能源管理模式，实施市场化运作机制

为开拓节能服务市场，提高节能改造效率，我国从国外引入合同能源管理（Energy Performance Contracting，EPC）模式，并出台了一系列推广政策，助推节能改造政府主导向市场化运作过渡。国务院于2010年4月转发由发改委等部门颁布的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，要求积极推行EPC 模式。国家标准化管理委员会于2010年8月发布《合同能源管理技术通则》，为EPC 模式实施提供技术依据。住建部于2012年5月出台《“十二五”建筑节能专项规划》，鼓励大型公共建筑和学校建筑节能改造采用EPC 模式。2017年3月出台《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》，强调持续推广EPC 模式在建筑节能领域应用。财政部于2010年颁布《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，规定对于采用节能效益分享型EPC 中央财政给予240 元/t 标准煤奖励。根据相关数据统计，2010年我国EPC 投资总额287.51 亿元，产生总效益836.29 亿元，2016年我国EPC 投资总额达10 73.55 亿元，产生总效益3 567.42 亿元，6年时间投资增长率为24.56%，收益增长率为27.53%[5]。实践证明，推行EPC 模式，提高了节能市场运行效率，促进节能服务产业可持续发展。

2.3 设计经济激励政策，激发市场主体能动性

随着我国对既有建筑节能改造支持力度不断增加，各级政府和相关部门设计了多层次的经济激励政策，激发了市场主体能动性，推动了既有建筑节能改造市场长效发展。中央层面，中央政府主要设计财政直接补贴和财政贴息等激励政策。财政部于2007年、2012年陆续颁布《北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法》和《夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造补助资金管理暂行办法》，详细说明了国家财政资金对既有居住建筑节能改造补助范围和标准。相关统计数据显示，2016年底全国ESCO有5 816 家，从事节能服务行业人数达65.2 万人，2019年全国参与既有建筑节能改造居民达352 万户[5]。2020年7月国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确城镇老旧小区改造税费减免政策，得到了社会各界的关注。地方层面，各地方政府按照中央政策精准施策，设计了灵活的地方性激励政策。譬如北京于2011年、2017年分别颁布《北京市既有节能居住建筑供热计量改造项目补助资金管理暂行办法》和《北京市公共建筑节能绿色化改造项目及奖励资金管理暂行办法》，一定程度上调动了群众参与节能改造积极性，据统计，截至2020年4月，北京市有3.8 万户居民参与既有建筑节能改造，涉及295 个老旧小区[6]。

2.4 开展试点示范工程，带动改造实践稳步开展

我国借鉴国外先进节能改造理念和技术，采用国际合作与试点示范相结合的方式，以试点带动、整体推进的模式开展既有建筑节能改造试点示范工程，带动节能改造实践工作稳步开展。1999年中法合作启动“中国住宅领域提高能效与可持续发展合作项目”，项目主要围绕黑龙江供热改造、北京整体环境改造和上海供热与空调系统改造展开，总共完成既有建筑节能改造示范面积2.9 万m2，示范项目以小于7%的成本实现了50%的节能目标，每年可少排放5 万t CO2，该项目为我国既有建筑节能改造提供了成功经验和模式。2005年中德合作开展“中国既有建筑节能改造项目”，主要聚焦政策咨询、示范项目、技术推广、产业合作和知识管理等五大领域，重点开展了唐山、北京和乌鲁木齐3 个典型示范项目，并对唐山、天津、鹤壁和乌鲁木齐共8 600 万m2既有建筑进行基本情况调查，建立专门的数据库，形成数字化档案，为既有建筑节能改造信息管理奠定基础[7]。该项目为我国引进了德国先进的节能理念和技术，为开创适应我国国情的节能改造技术路线和实施方案提供借鉴，极大推动了节能改造活动在我国北方采暖地区更大范围地开展。

2.5 实行能效标识制度，增强信息透明度

我国在节能领域实行能效标识制度极大增强了节能改造市场信息透明度，消除了信息不对称带来的负面影响，促进节能市场健康发展。在立法层面，2004年8月13日发改委等部门颁布《能源效率标识管理办法》，标志着我国能效标识制度正式实施。2007年的《节约能源法》规定对家电产品实行能效标识管理，为我国能效标识制度实施提供基本法律依据。2008年《民用建筑节能条例》对建筑能效评价和标识做出相关规定，为我国建筑能效标识制度建立奠定基础。标准层面，2013年3月1日实施行业标准《建筑能效标识技术标准》，将建筑能效标识分为2 个阶段、3 个等级，标志我国正式建立和实施建筑能效标识。2014 颁布国家标准《绿色建筑评价标准》将绿色建筑标识定为3 个等级，2019年新版《绿色建筑评价标准》更新了评价指标体系和内容。在政策层面，2011年国务院出台《“十二五”节能减排综合性工作方案》，指出推进节能产品认证和能效标识实施。2014年12月发改委等七部门联合发布《能效“领跑者”制度实施方案》，确立了能效“领跑者”制度，为消费者选购决策提供了必要的能耗信息，有效提升了节能市场信息透明度，很好地引导消费者购买节能高效产品。

3 我国既有建筑节能改造市场运行实践困境及原因分析

基于我国既有建筑节能改造市场运行实践总结，发现目前我国既有建筑节能改造市场运行实践主要存在参与困境和效率困境，这两大困境已成为阻碍我国既有建筑节能改造市场可持续发展的瓶颈。

3.1 既有建筑节能改造市场参与困境

既有建筑节能改造市场具有显著正外部性，不仅能够带给业主经济效益，还能为社会及其他个体带来社会效益和环境效益，增加社会的整体福利[8]。然而，社会及他人在获得既有建筑绿色改造经济效益和环境效益的同时，并未向实施绿色改造的既有建筑业主支付报酬，业主为外部溢出效益所支付的成本得不到相应的补偿，导致节能改造“搭便车”现象，进而抑制了业主实施既有建筑节能改造的积极性。另外，针对业主节能改造的相关激励机制效率低下且措施单一，激励政策的靶向性和协同性不足，难以有效调动业主参与的主动性和创造性，表现出业主的内源动力乏困、既有建筑节能改造显性需求不足。

3.2 既有建筑节能改造市场效率困境

既有建筑节能改造市场多层次委托-代理关系，致使市场主体之间存在严重的信息不对称。在缺失有效的约束机制的情况下，市场主体为牟取自身利益最大化会在合作过程中做出机会主义行为，损害其他主体利益，从而引发主体互信降低、关系僵化、沟通受阻和协同不力等一系列问题，严重影响市场正常运行，最终会使既有建筑节能改造市场演变为“柠檬市场”，市场运行失序[9]。此外，政府长期以来在既有建筑节能改造市场中处于主导地位，常越位代替市场进行资源配置，使本该由市场自行调节的事情，政府代为执行，一方面使政府陷入角色困局难以自拔，另一方面致使市场在资源配置中的决定性作用未能在既有建筑节能改造市场发展中得到发挥，从而导致市场出现资源配置失衡和低效运行等失灵问题[10]。

4 我国既有建筑节能改造市场运行实践对策

基于国外既有建筑节能改造市场运行实践经验梳理和我国既有建筑节能改造市场运行实践进展总结，结合我国当前既有建筑节能改造市场运行实践困境及原因分析，对我国既有建筑节能改造市场运行实践提出对策。

4.1 完善市场激励机制，调动市场主体积极性

既有建筑节能改造市场外部经济性是影响业主进行节能改造积极性和主动性不高的关键因素。需要进一步完善我国既有建筑节能改造市场激励机制，譬如根据不同主体采用差异化的激励措施，注重物质和精神的双重激励，采用经济和声誉等多元组合的激励手段，有效内化既有建筑节能改造市场外部经济性，充分调动起业主参与改造的积极性，激发改造需求侧潜力，进而带动市场其他主体的改造能动性和创造性，实现节能改造的联动发展。

4.2 构建市场信息平台，促进市场信息共享

信息不对称在既有建筑节能改造市场普遍存在，严重影响我国节能改造市场资源优化配置和主体协同创新。通过构建既有建筑节能改造市场信息平台，促进市场信息资源公开共享，消除市场“信息孤岛”，保障市场信息透明度，营造良性市场竞争环境，增强主体间互信互利，促进市场多元主体形成共建共享共治共赢的战略伙伴关系，推动节能改造工作协同开展，最终实现既有建筑节能改造市场高效发展。

4.3 明确市场资源配置地位，发挥市场决定性作用

既有建筑节能改造市场资源配置作用往往被政府作用部分或全部取代，反而导致市场运行过程中出现失灵现象，影响市场均衡发展。从根本上厘清市场不同发展阶段政府角色与市场角色的合理定位，明确市场在资源配置中的主导地位，使市场在资源配置中发挥决定性作用。把应该由市场解决的事情交给市场，减少政府对市场资源的直接配置，让市场在其充分发挥，形成市场作用和政府作用有机统一，为市场运行创造良好的外部环境，促进资源优化配置，实现既有建筑节能改造市场效益和效率最大化。

5 结语

既有建筑节能改造是发展循环经济、促进生态文明建设的必然选择。我国既有建筑量大面广、能耗水平高，实施既有建筑节能改造对于解决我国能源危机和环境问题有着重要意义。基于国外既有建筑节能改造市场运行实践特征总结和成功经验借鉴，结合我国既有建筑节能改造市场运行实施进展梳理和困境致因分析，分别从完善激励机制、构建市场信息平台、明确市场资源配置地位等方面探索既有建筑节能改造市场运行实践的有效对策，以期促进既有建筑节能改造活动顺利开展，推动我国既有建筑节能改造事业长足健康发展。