关于长三角区域构建固体废弃物“双协同”处置机制的思考与建议

高帅，舒也

（浙江省发展规划研究院，浙江杭州310000）

长江三角洲区域是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在全国改革和发展的整体格局中具有举足轻重的地位。经过30 多年的城镇化和工业化，长三角区域经济和社会取得了长足的进步，但在一定程度上也造成了生态系统的超负荷运转，资源环境承载压力显现，固体废弃物也面临着愈发严峻的处置形势。

1 长三角城市群固体废弃物产生与处置现状

长三角城市群区域涉及上海市、江苏省、浙江省和安徽省，共27 个城市，国土面积22.5 万km2，2019年末常住人口达到1.6 亿人，经济总量超过20.4 万亿元。长三角城市群以占全国约2%的国土面积，吸纳了10%的常住人口，贡献了20%的经济总量。区域内大型、超大型城市众多，6 座城市地区生产总值超过1 万亿元，16 座城市地区生产总值超过5 千亿元。这些城市是区域经济社会发展的引擎，人口、产业高度集聚，资源、能源消耗量大，每年均产生大量的生活垃圾、建筑垃圾和一般工业固体废弃物等，而相应的分类收集、分类运输、分类处置能力建设相当滞后。

目前，长三角区域内各大城市均面临着严重的固体废弃物处置负担。以上海市为例，2010—2019年垃圾产生量年均增长率为31.8%，其中生活垃圾产生量年均增长率为4.0%。近3年上海市垃圾产生量年均增长率已接近28.7%，随着快递、外卖行业的迅猛发展，废塑料等各类包装废弃物产生量快速增长。2019年上海市垃圾产生量10 651 万t，其中生活垃圾产生量1 038 万t，建筑垃圾产生量达到9 613 万t，工业固体废弃物产生量达到1 826 万t，危废产生量124 万t，此外还产生了大量的电子废弃物、园林废弃物和餐厨垃圾等。

杭州、南京、苏州等区域内各大城市同样面临着废弃物产生量大、回收处置体系不堪重载、“大城市病”愈发显著等难题。2019年，杭州全市一般工业固体废物产生量612.76 万t，工业危险废物产生量64.47 万t，生活垃圾清运量473.69 万t；南京市一般工业固体废物产生量2 031.56 万t，工业危险废物产生量79.35 万t，生活垃圾清运量325.63 万t。在此背景下，固废违法处理案件时有发生，譬如，2019年，杭州市临安区青山湖某企业非法倾倒危险废物；2018年，安徽芜湖4 000 t 工业垃圾沿长江跨省非法倾倒。

固体废弃物非法倾倒的直接成因，一方面是“黑色产业链”中不法商人追逐眼前利益，另一方面是监管不到位带来的执法漏洞，但从本质上来看，却是由区域回收处置能力建设滞后造成的[1]。随着城市的发展，土地资源已愈发稀缺，在满足城市总体规划、土地利用规划和环境影响评价等条件的前提下，为处置设施提供新增建设用地的难度越来越大，固体废弃物处置能力建设亟待破局。

2 长三角区域固体废弃物“双协同”处置的初步设想

生态环境是一个整体系统，其边界与行政区划的边界在空间上没有必然联系，破解区域内大型城市的环境问题也应跨越行政边界的藩篱，长三角区域一体化发展上升为国家战略，为长三角区域发展提供了历史机遇[2]。江苏、浙江、安徽等周边省份工业体系发达，现有大量的水泥、电力、钢铁等行业的窑炉装备，上海宝山仍有1 700 万t 的钢铁产能。这些装备经过协同处置的技术改造，能够具备协同处置区域危险废物、一般工业固体废物和生活垃圾的产业能力。

建议探索构建长三角区域固体废弃物“双协同”处置机制，在长三角生态环境保护一体化的大框架下，按照“三省一市一盘棋”的思路，协同开展工业窑炉协同处置固体废物工作[3]。目前，长三角区域水泥年产量约4.3 亿t，粗钢产量约2 亿t，发电量1.2 亿kW·h，这些工业产业能够协同处置大量的危险废物、生活垃圾、一般工业固体废物等，成为支撑区域高质量发展的重要环境保护基础设施。

从技术和经济的角度来看，工业窑炉协同处置的改造技术已经成熟，与新建专业焚烧设施相比，具备处置规模大、投资规模小、建设工期短和环评难度低等产业优势。以危险废物处置为例，单个窑炉的水泥窑协同处置规模一般为传统焚烧处置规模的5～10 倍，而投资成本仅为传统危废焚烧的1/3。而且水泥窑协同处置整体改造周期8～9 个月，传统危废无害化处置项目一般需要2～3年建设期和1～2年的产能爬坡期，协同处置具备显著的工期效益。

从协同处置的产业基础来看，工业窑炉主要分布于浙江、江苏和安徽，3 个省份已经具备了一定的协同处置产业基础。截至2018年，我国已有20 个省份（或直辖市）存在水泥窑协同处置危险废物的产能，浙江省和江苏省分别以66 万t、22 万t 的处置产能排名前两位。2019年安徽省苏皖合作区域最大固体废弃物焚烧发电水泥窑协同处置项目投产，每年可协同处置生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾分别达到33 万t、15 万t、3 万t[4]。

总之，在长三角区域开展固体废弃物“双协同”处置，既有区域一体化高质量发展、增强固体废弃物处置能力建设的重大需求，在技术、经济、产业基础等方面也具备现实可行性，关键在于构建系统化的制度体系加以落实。

3 推进长三角区域固体废弃物“双协同”处置的几点建议

良好的生态环境是实现长三角一体化和区域高质量发展的坚实基础和重要保障。为破解上海、杭州、南京等区域内各大城市固体废弃物处置难题，推动整个区域高质量一体化发展，建议打破行政边界的藩篱，利用既有的工业窑炉协同处置固体废弃物，并将固体废弃物“双协同”处置机制纳入长三角区域合作污染联防联控的工作范畴[5]。建议重点开展以下几项工作。

第一，开展摸底调查，对区域内水泥、电力、钢铁等行业的窑炉装备情况进行摸底，并调查目前已开展的废弃物协同处置的项目数量、处置规模及经营情况，分析固体废弃物协同处置的发展潜力及企业的实际动力。

第二，在区域各大城市持续推进垃圾分类的基础上，按照城市固体废弃物分门类进入不同处置设施的总体思路，制定有效的经济政策和技术政策，最大限度地发挥处置设施的协同能力，实现区域整体经济效益、环境效益和社会效益的最大化。

第三，实施区域生态补偿，以废弃物接收地区的生态损失、经济发展的机会成本为基础，考虑废弃物转出地区的生态收益、经济收益和补偿能力，科学测算补偿标准，制定一套切实可行、系统完整的生态补偿办法，使废弃物接收地区、协同处置企业、社会公众能够有动力参与其中[6]。

第四，建立共同监管机制，三省一市的生态环境部门会同公安、交通等部门，制定联动执法的工作机制，依据国家有关法律法规及“两高”司法解释的有关规定，持续开展打击固体废弃物环境违法犯罪活动，建立信息共享平台，及时共享固体废物跨省转移审批、废物转移联单、电子运单、违法转移情报等相关信息，确保固体废弃物协同处置依法依规开展，避免出现“二次污染”事件。