对美国职业化消防救援体制的思考

谢天琳

（北京市安全生产科学技术研究院，北京 100070）

0 引言

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，具有灾害种类多、发生频率高、风险高损失重、分布地域广的特点。2019 年1 月21 日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨开班式上发表讲话并强调，要把防风险摆在突出位置，对防范化解重大风险做出部署。

为推进国家治理体系和治理能力现代化，2018 年，中共中央颁布《深化党和国家机构改革方案》。公安消防部队、武警森林部队退出现役，成建制划归应急管理部，组建国家综合性消防救援队伍。国家综合性消防救援队伍的成立，是应急管理体制建设中的重要里程碑，顺应了消防救援力量专业化趋势的历史潮流，是我国应急救援力量走向正规化、专业化、职业化道路的重要标志。然而，我国消防救援队伍总体来说发展起步晚、专业化程度相对较低、应急救援体制尚未健全，尽管目前已建立了公安、消防救援、森林消防、危化品处置、地震救援和防汛抗旱等多种救援力量,但各种力量仍存在相对独立运行的问题，缺乏统一高效的应急救援指挥机制及联动机制。

对标欧美经济强国，目前国际上消防救援体制机制建设比较健全的当属欧洲和美国，其中美国与我国经济、地域环境相仿。美国国土面积辽阔，与我国陆地领土面积相当，包含温带大陆性气候、亚热带季风及季风性湿润气候，陆地自然带类型与我国相似，且事故灾害频发，地震、飓风、洪水、龙卷风、森林火灾等自然灾害经常发生，与我国自然地理国情相似。美国自18 世纪70 年代建国后，主要以志愿者消防队伍为主。经过数百年的发展，不断探索，建立了一套适合本国国情，且较为完善专业的工作体制，确立了职业制消防员为主力军，职业制、志愿制相结合的消防救援队伍，这种体制一直沿用至今。

通过文献调研及资料整理，本文对美国职业化消防救援体制的特点做了简要梳理，并结合我国实际情况，提出建议，以期为更多应急管理行业从业者提供更多有价值的信息。

1 美国职业化消防救援体制的特点

1.1 应急消防救援力量充足，职能多样，政府投入大

根据美国国家消防协会(National Fire Protection Association，NFPA ) 于2017 年4 月 发布的关于2015 年美国消防的最新数据，美国共有消防员116 万0 450 名，其中职业制消防员约占消防员总数的30%，约为34 万5 600 名[1]。我国2018 年消防改制启动时，消防救援队伍人数仅为17 万。美国在辖区保护人口超过2 万5 000 人的消防机构，几乎全部由职业制消防员构成；在辖区保护人口小于5 万人的消防机构，则超过90%由志愿制消防员构成。因此，即使职业制消防员在总数上不占主体，却构成了美国消防救援力量的主力军和核心力量。

美国每千人平均职业制消防员数量为1.54 个，部分发达地区达2 个以上，而我国目前每千人平均现役消防员数量仅为 0.13 名[2]。我国消防员占人口比例为万分之零点九一，即每10 万人口里只有9 名消防员，而美国每千人就有1 名消防员。改制前，中国现役消防员队伍约有16 万人，约占我国人口的万分之一点二。而美国消防队伍的比例基本保持在万分之二十左右，有的城市甚至更多，如美国纽约市人口830 万，消防队伍就有1.5 万人。

美国消防员以男性为主。根据2015 年的统计数据，92.7%的消防员为男性。从年龄占比来看，接近一半以上的消防员年龄在30 到49 岁之间。美国政府对消防工作十分重视，在财政支出上给予较大支持。消防服务支出从1980—2014 年呈上升增长趋势，1980 年美国地方消防直接支出为164 亿美元，而2014 年美国地方消防直接支出为442 亿美元[2]。

根据应急管理部三定方案，中国消防救援队伍基本保留原公安部消防局职责，将消防武警从公安部划出并全部退役转业，住建部负责接管“消防工程建设、验收”；应急管理部接受退役转业人员组建消防救援队伍、接管消防管理；市场监管总局接管消防产品质量认证监督。与之相比，美国的消防队伍所承担的职能呈现多元化特征，除灭火救援外，还包括其他自然灾害事故救援、交通事故救援、应急医疗救护等抢险救援与社会救助任务。

1.2 选拔晋升、激励机制与福利保障完善

美国消防员选拔体系完善。申请成为美国消防员需满足年满18 周岁、高中以上学历、持有有效驾照的基本条件，且通过书面考试、体能测试、面试及体检方可被录取。在录取后，也需要经过一系列系统专业的培训，通过考试并持有急救医疗技师证书才能上岗。

美国消防员晋升激励机制专业严格。为鼓励消防员晋升，美国建立了一套完善的在职培训和在职学历教育系统。消防员不仅要定期的接受业务考核培训，还必须在消防院校完成模块化的业务培训，并且需要通过严格的考核，取得相应级别的资质认证后，方可取得晋升后备人选的资格。

美国消防员工资待遇高。据统计，全美国消防员平均年薪超过7 万3 000 美元的地区有十余个，发达地区部分消防员平均年薪达9 万0 140 美元，新入职消防员年收入可达6 万美元，远高于同期美国各行业平均收入年薪3 万7 040 美元[1]。因此，在美国，消防员是民众心目中的英雄，也是年轻人心目中的梦想职业。

美国消防员福利保障健全，社会认可度强。消防员日常工作实行轮班执勤制，可以选择放弃休息、主动上班，按加班标准发放薪酬。工作满20 年可以退休，工作至30 年享受全部退休金，且极为丰厚。除享受个人福利待遇外，消防员的家人也可终生享受医疗保险。对牺牲的消防员，美国政府会通过政府、地方、保险相结合的方式给予家属经济补偿。

1.3 职业教育培训体系健全、严格正规

美国的消防体制由联邦、州及地方三级消防机构组成，三者之间没有直接的隶属关系。各州和各城市一般都设有消防学院或类似的消防培训机构，也有依托高校共建的消防培训机构。以芝加哥伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校(UIUC)消防服务培训学院为例，其定期接受地方高级官员、指挥官、消防员、志愿者等人才培训，分别设置培训课程和内容，每年为1 200 多个消防部门和4 万2 000 多名消防员提供培训，培训合格颁发资质证书；州政府专门提供基金，无论是职业消防员，还是志愿消防员，均免费接受培训。

美国的消防救援培训体系服务于美国的消防体制，以国家消防学院(NFA)为核心，具有标准对应程度高、实战化程度高、市场化程度高等特点。各地消防局所属的培训中心等体现了“基地化、模拟化、实战化”的理念，各类训练设施模块化设计、集约化配置。训练设施分为高层建筑训练、高塔训练、烟火模拟训练、危险品处置训练、水域救援训练及轨道交通工具训练设施等多种类别，各类训练设施按类型分别设置不同模块，除部分大型设置外统一储存在集装箱，既便于专业化培训，也便于远程异地培训，还利于快速运送到救援现场。

2 对我国消防救援体制的思考

2.1 存在问题

2.1.1 管理体制不顺畅

随着2018 年消防救援体制改革，再加上应急管理部机构改革，机构整合、人员调动、职能变化，出现改革政策落实不力的情况，导致管理体制不顺畅。例如，当前综合性救援队伍和政府专职队员的管理模式仍是准军事化管理，消防员、专职队员休假休息等权益难以得到保障。按规定逐年增加的专职队业务经费难以完全落实，以至专职队营房和装备建设与国家队差距较大。

2.1.2 待遇福利缺乏保障机制，有待提高

根据数据统计，各地消防员平均待遇为4 000元/月，与美国等发达国家的消防员收入相差甚远。对于消防员、专职队员，缺乏统一的工资待遇随经济社会同步发展的“动态”增长机制，表彰奖励、入党入团、伤残抚恤、离岗安置等机制不健全[3]。

2.1.3 设施设备缺乏科技支撑，亟待完善

救援队伍的设备设施专业化、系统化欠缺，缺乏与科研机构或院校的研究合作。应急通信保障设备亟待改进，包括事故现场的视频采集、信号传输、灾害预警等。航空救援、海上救援等领域的事故救援，缺乏高科技支撑。

2.2 借鉴意义

2.2.1 建立专业的应急救援指挥体系

应急救援体系是应急救援的核心，旨在促进应急指挥救援体制中的各部分协调合作。应建立以“标准化、流程化、专业化”为着力点，强化以指挥中心为龙头和大脑定位的“人员权威”指挥体系。指挥长一般由上级或本级党政首长担任，成员由分管领导组成。根据各类警情的性质和紧急程度，赋予指挥长先期处置权、点对点直接指挥权和必要的合成作战指挥调度权。专业化是指配备专业化指挥协调人员，充分利用小组内成员的工作职能解决困难，协调有关部门，组织各方救援力量。以指挥中心牵头，联合公安、消防等部门，以分析研判能力强、管理协调能力强为标准，组建成指挥中心。此外，由指挥长任命专家及技术权威，负责救援现场的技术指挥，指导救援计划的制订、救援战术、救援行动等工作，突出技术在救援工作中的重要作用。

2.2.2 加强消防救援专业设施建设

应该广开渠道，充分利用社会资源，多方筹措资金，通过以政府为主，多方筹集资金，用于加快消防车辆等基础设施建设。加大工业园区消防站、镇级政府专职消防队建设力度，深入开展火灾隐患排查整治工作，着力加强农村和社区消防工作，突出提高基层综合应急救援能力，切实加大消防工作经费保障力度。加强高科技在高原救援、航空救援、海上救援等领域的应用及科技成果转化，包括组建专业航空救援队伍，积极研制航空救援装备等。此外，建立各级应急通信保障队，配齐关键通信装备，重点建设实战指挥平台，构建覆盖全国、贯通各级、响应迅速的应急通信保障体系。

2.2.3 完善突发事件的网络舆情处置机制

重大突发事件发生后，要迅速召开新闻发布会，在谣言酝酿之前，第一时间发布公开透明的权威信息。随着救援工作的开展，设立具有专业知识水平的新闻发言人制度，及时公布事件处理的进展情况，建立公正公开的媒体发布机制，引导舆论方向。注重主流媒体的担当作用，客观公正的发声。此外，利用新媒体如微博、微信、抖音等各类App 做好突发事件的全面报道。

综上所述，美国消防救援工作发展时间长、投入大、专业化水平高、实战管理经验丰富，发展出了一套符合自身特点的消防救援工作体系。我国消防救援工作起步时间晚、专业化程度低，且正处于转型升级的关键时期。学习美国等发达国家的消防救援体制模式，有助于推动消防救援力量体系重建，消防救援队伍向正规化、专业化转变，并为应急救援力量的发展建设提供借鉴和参考。