突发公共卫生事件志愿服务机制建构

蒋锦

1 志愿服务与突发公共卫生事件

志愿服务是公民个人基于道义、信念、良知、爱心和责任，利用自己的时间、技能、资源、善心为他人、社区和社会提供的一种公益性服务。它是一种推动人类进步和社会发展的高尚行为，志愿服务的本质与特征就在于它的志愿性、无偿性与公益性[1]。志愿服务的功能与核心价值就在于：一是传递爱心；二是奉献社会；三是激发人性光辉[2]。在当今和平时代，志愿服务涵盖环境保护、扶弱助残、赈济贫困、救灾抢险、社区建设和社会进步等诸多领域，已经成为公民参与公共生活的重要平台。突发公共卫生事件，是与公共健康相关的突发公共事件。2003年国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》[3]对突发公共卫生事件的概念做了明确界定，此后，《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》[4]又将其范围进行了扩充，将重大动物疫情也纳入其中。我们可以将突发公共卫生事件定义完善为：已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情以及其它严重影响公共健康的事件[5]。

2019年尾，新冠肺炎疫情这场突如其来的重大突发公共卫生事件席卷全球，无数志愿者舍身忘我、奋斗一线，承担着运输物资、连接资源、疏导心理等基本责任，在此次突发公共卫生事件中发挥着重要作用。然而，志愿服务作为公益性服务，不可避免的存在诸多痛点，如志愿服务无组织和无序管理，造成的资源浪费和公信力缺失；志愿者能力不足，无法提供有效持续服务等。这些痛点都直指志愿服务失灵的现象。志愿服务专业化缺失，志愿者无法提供有效服务。那么如何使志愿服务在突发公共卫生事件中发挥应有的效应？使社会力量长效有序的参与到突发公共卫生事件中。本文立足于广东省陆丰甲西镇志愿服务参与新冠肺炎疫情的实践经验，总结志愿服务介入突发公共卫生事件现状，不断完善志愿服务的机制建构。

2 陆丰甲西镇志愿服务介入突发公共卫生事件现状

志愿服务是社会公众参与突发公共卫生事件的有效组织形式，是社会治理的重要组成部分。广东省陆丰甲西镇有22个行政村，12万人，基本为农业户口，居民依靠农业，种植，养殖，外出务工发展经济，维持生活，其中，外出务工所占比例较大，这对于疫情防控工作来说是一大挑战。在此次疫情防控当中，志愿者发挥了重要的作用，他们化身防疫宣传员，走街串巷，行进“厝边头尾”间，以“迈散四走”、注意卫生、出门戴口罩等亲切当地的方言俗语，增强村里邻里之间的疫情认知与防护意识。

2.1 志愿服务参与主体

参与突发公共卫生事件的志愿者主体包括党员、社区（村）居民、在校大学生等，他们大多来自于多领域、多渠道。

在身份上，不同志愿主体体现了社会力量对于志愿服务的广泛参与，发挥社会各主体的作用。如党员志愿者发挥先锋模范作用，不仅增强党员自身修养，也是加强基层党组织建设、密切党群关系的有效途径。社区（村）志愿者既是常态时管理社区或村庄的主要力量，也是突发公共卫生事件中落实应急管理措施的重要执行者。此次疫情，正值大年三十返乡高峰期，甲西镇以党员干部为主要值班人员，联合各社区（村）志愿者，通过早中晚三班轮替制值守村头巷尾，仔细核查进出人员和车辆，把好“第一道关口”，疫情是考验也是增强党员自身素质，发挥党群联系，落实基层社区（村）志愿服务的重要途经。

在服务的专业性上，专业的志愿者提供专业的服务，在志愿服务过程中融合专业价值和志愿精神为一体。尤其是医务、心理等专业志愿者可以弥补突发公共卫生事件面临的专业服务人员缺失和服务不足。甲西镇医务志愿者和心理志愿者积极奋斗一线，通过对重点地区返乡人员进行病情排查，疾病宣传，心理调节，利用专业性服务极大地缓解乡镇医疗资源紧缺问题，实现专业和服务的一一对口。

在社会效能上，推动各行业、各阶层、各年龄段介入到突发公共卫生事件中，充分体现了社会各主体的团结性和责任担当，也带动社会资源进入到突发公共卫生事件中。在此次疫情中甲西镇各乡村企业、各社区居民、教师、学生、青年、妇女等群体均主动参与到志愿服务中，通过“有钱出钱，有力出力”的方式联动社会资源，实现“全民助力战疫”，体现社会责任感，在服务过程中也推动当地的社区（村）文化培育基地、妇女之家等团体参与到突发公共卫生事件中，体现全民抗疫的统一战线。

2.2 志愿服务内容

志愿者参与突发公共卫生事件的服务内容主要有以下三种。

一是维护基层管理。突发公共卫生事件因其引发的突然性，常引起瞬间聚众，导致行为破坏和社会状态失衡。志愿服务可以协助基层管理，进行重点人员排查，维持社会秩序。志愿者通过志愿帮扶、核发口罩、体温检测、车辆登记、宣传教育等形式协助基层管理，维护社会秩序，排查中高风险人员，做好及时登记管理，将风险扼杀在摇篮中，守护基层防疫第一线。

二是突发公共卫生事件预防和宣传。志愿者参与突发公共卫生事件知识科普、文艺作品创作、新媒体制作等服务，进行灾难宣传和教育。通过“组织志愿者拍摄疫情防控纪录片”，“选取甲西镇最美志愿者”，陆丰电视台“全民助力战役宣传”等活动，进行突发公共卫生事件预防知识教育，宣传志愿服务精神，运用群众喜闻乐见的方式科普知识。

三是保障基本生活需求。志愿者在突发公共卫生事件中提供物资搬运、交通运输、餐饮保障等后勤服务，为受突发公共卫生事件影响的家庭提供生活照料、教育辅导、心理疏导等服务。疫情中困境儿童、孤寡老人、慢性病患者因自身能力和社会资源受限，常面临“读书难”、“买菜难”、“看病难”等困境，基本生活健康无法得到保障，甲西镇应急志愿服务采取志愿者“线上云义教”，以及“线上发货”、“送货到窗”、“采买到门”和发动邻里“互助关怀照顾”等方式，实现生活物资配送，有效地保障居民的基本生活需求。

3 突发公共卫生事件中志愿服务失灵问题

传统的理论将志愿服务的存在视为弥补“市场失灵”和“政府失灵”的产物[6]。志愿者提供的公共产品是继市场和政府之外的一项重要资源，能够弥补突发公共卫生事件中市场和政府的不足。然而，志愿服务也会存在类似于市场和政府一样的失灵现象，基于陆丰甲西镇应急志愿服务的调研结果，本文总结并分析了突发公共卫生事件中存在的志愿服务失灵问题，发现其四大影响因素：志愿者组织、志愿者个人、服务对象、社会。

3.1 志愿者组织

组织是志愿者参与突发公共卫生事件的桥梁和保障，组织机构中存在的不利因素都可能导致志愿者的服务无法达到应有成效。

第一，志愿组织服务项目相对单一。一些机构开展突发公共卫生事件的志愿服务仅是为了服务而服务，只是注重有无志愿服务或者应对评估检查需要，这就导致志愿服务浮于表面缺乏深度。在甲西镇的实践调研中，部分志愿者反映“组织的志愿服务就是测体温，然后拍照留影做记录证明自己参加了，很多人参加几次就不愿意再来了”，突发公共卫生事件的复杂性和缺少多样性、过程不深入的志愿服务，使志愿者在服务过程中很难实现自我价值。

第二，志愿组织奖励机制失效。志愿服务激励标准模糊、手段老化、过程缺失。一方面志愿组织往往缺乏需求调查意识，自我决定激励措施，往往都是通过证书、表彰、证明等形式进行，缺乏创新性，忽视志愿者的偏好。另一方面志愿者服务过程难以统计，突发公共卫生事件中志愿者服务数量多，特别是包含线上服务时，在志愿服务激励时也会存在顾此失彼的现象，出现统计误差遗漏部分志愿者。

第三，志愿组织制度化管理不足。在突发公共卫生事件中志愿组织招募的志愿者人数众多，类型多样，有大学生、家长、社区居民等，不同类型的志愿者擅长的领域和类型不同，如大学生可以做些活动支持性的工作，家长比较适合青少年服务，居民经验比较丰富对社区情况比较了解，可以做些动员性、组织性的工作。然而由于志愿服务缺乏制度化管理，往往无法实现志愿者和服务的有效对应。其次，突发公共卫生事件因为其紧迫性和影响重大性，对志愿者要求更高，如果志愿组织内部不对志愿者进行突发公共卫生事件的专项管理和培训，志愿者在服务过程中也会面临压力。然而，根据甲西镇的调研结果，志愿组织在对志愿者的应急管理培训仍然比较缺乏，很多志愿组织在面临突发公共卫生事件时才会想起培训，但是往往已经为时过晚。

3.2 志愿者个人

志愿服务本质上是志愿者提供的服务，因此，当志愿者个人受到事实和主观因素的影响时也会阻碍其在突发公共卫生事件中的服务供给。

志愿者个人的事实因素主要来自于外部环境对志愿者的影响。志愿服务在突发公共卫生事件中面临“爬坡[7]”境况，公众参与志愿服务渠道不畅通，大量志愿者希望提供服务却没有合理、合法的正规渠道提供服务，根据调研结果，志愿者参与本次志愿服务大多是通过同学、家人、朋友或者网络如志愿者群、村委群等非官方非正式渠道参与，缺少官方正规的途径，许多人希望参与志愿服务，却“参与无门”，缺乏有效合法途径严重影响志愿者个人的参与度。

志愿者个人主观因素也会对志愿服务带来诸多影响：一方面，志愿者的预期目标难以达成，突发公共卫生事件中会涌现大量非组织化个体志愿者，他们无组织、无管理，全凭志愿服务热忱参与服务，由于缺乏利益相关度和激励机制，很容易对志愿服务失去新鲜感，在加上缺乏专业的技巧，他们参与服务的热情很容易消磨，服务目标自然也很难实现。另一方面，志愿者对组织机构的理念也存在不认同，认为自身在组织中的能力得不到发挥和提升，志愿精神也在突发公共卫生事件的服务过程中逐渐消失，再加上一些志愿者参与服务有自身独特的利益诉求，当志愿者自身利益和组织利益产生矛盾时，志愿者容易陷入两难困境。

3.3 服务对象

志愿服务是为了满足服务对象需求的过程，突发公共卫生事件志愿服务的最终目的是为了满足服务对象的需求，服务对象的认知偏差会直接影响志愿服务实施。一方面服务对象和志愿者的关系是决定志愿服务持续进行的一个重要因素。在突发公共卫生事件中，服务对象和志愿者一开始并没有很深的了解，如果没有良好的沟通和协商，建立互相信任、友好的关系，服务自然难以实现。另一方面，在突发公共事件中，服务对象也面临身心的双重压力也会存在“病急乱投医”和“信任危机”对志愿服务认知有误区，要么认为志愿者是可以解决任何问题，应该不计得失、任劳任怨满足自己的一切需求，要么认为志愿者没有任何用处，对志愿者不尊重对志愿服务不满意。

3.4 社会

社会也是在突发公共卫生事件中影响志愿服务的重要因素，主要体现在社会志愿管理的不充分对志愿服务造成的影响。首先，缺乏司法保障，使志愿者自身的安全和权益无法得到保障，在突发公共卫生事件中没有关于志愿者权利和义务的明确法律规定。志愿者一方面出于自身安全顾虑，参加突发公共卫生事件的志愿服务意愿降低；另一方面志愿者在服务过程中也没有办法实现自身的价值，获得能力提升。其次，志愿服务制度缺乏科学化、系统化管理，主要表现在志愿者注册制度形同虚设、注册系统混乱。目前甲西镇的志愿服务系统以广东省的i志愿系统为主，但是各志愿组织官网和机构内部又有各自的系统，众多的志愿系统使得志愿资源没有有效利用，系统间管理也出现混乱。

4 健全突发公共卫生事件志愿服务管理模式

萨拉蒙在其“新治理”理论中指出，公共问题的解决需要依靠各方主体[8]，强调公共机构与私人机构、政府与企业、企业与非营利组织以及各个资源的合作等。因此必须要健全实现多方协作的管理模式，才能保障突发公共卫生事件志愿服务机制的有效运作。必须要健全“点”带“面”的组织管理模式，健全志愿服务激励机制为主体的文化管理模式以及以法律为核心的制度管理模式。

4.1 健全“三点”的组织管理模式

一“点”是指以党建引领为核心点，全面健全突发公共卫生事件中志愿服务组织管理。以党建引领为核心可以在突发公共卫生事件中发挥党的领导作用，撬动全社会资源进入到突发事件中，最大程度上解决突发公共卫生事件带来的危机；党的组织管理方式可以使突发公共卫生事件管理更加系统化、可操作化；党通过多渠道联合多方资源，可以有效地防止志愿服务中的资源浪费，为志愿者参与服务提供有效合法渠道；党员发挥榜样作用，拓展服务范围，增加公众社会信任，完善突发公共卫生事件应急管理体系。

二“点”是指以志愿服务各主体为基本要素点，为志愿服务提供全面保障。在突发公共卫生事件秩序重建时，需要对志愿者组织、志愿者、服务对象等各主体力量进行有效整合。首先，建立专业化的志愿者组织，提供专业的管理，无组织化的个体志愿者只会导致服务的无序、无效，消磨志愿服务的积极性。其次，专业的志愿者提供专业的服务，如具有专业资质的志愿者组成防疫心理辅导志愿服务队，通过录制心理辅导电视节目、热线电话、邮箱交流等形式开展心理辅导和心理干预，有效舒缓群众面对疫情的心理压力。最后，服务对象积极反馈，正确认识志愿关系也是突发公共卫生事件志愿服务有效开展的重要因素，这需要在全社会范围内形成对志愿服务的正确认知。

三“点”是指以创新为动力点，带动志愿服务的全面发展。突发公共卫生事件对志愿服务发展是挑战也是机遇。创新是指对志愿服务内容的创新，改变传统服务项目单一化的模式，通过灵活多变的方式为服务对象提供服务。除此以外，创新志愿服务智慧化建设，利用先进的技术工具完善志愿服务资源整合，使志愿服务第一时间介入到突发公共卫生事件中，通过建立志愿服务智慧化建设的激励机制，落实志愿服务大数据的反馈和评价体系，实现突发公共卫生事件中志愿服务有效、可持续。

4.2 健全志愿服务激励机制为主体的文化管理模式

志愿者提供志愿服务是不以获得报酬为目的，但并不意味着志愿服务对志愿者是没有任何回报的[9]。合理有效的激励机制是保障突发公共卫生事件志愿服务长效发展的核心。

突发公共卫生事件中志愿服务激励机制可以通过多种方式实现，一是通过相关证书、证明、资金等多种方式激励和表彰志愿者。二是通过时间银行和志愿服务积分制度等不断创新管理理念和激励服务，志愿者通过储存服务时长以获得时间货币和积分，再根据自身需要兑换相应的服务或物品[10]。三是通过服务对象反馈、社会反馈、志愿者自身反馈，这种多方面反馈来激励志愿者服务，实现应急志愿有效服务。

突发公共卫生事件志愿服务激励机制要从中华优秀传统文化中汲取营养。突发公共卫生事件中志愿精神所富含的道德、思想、文化和精神内容，其中大量来自传统文化，植根于传统文化。以儒释道各家为例，儒家的天下为公和里仁善治思想，佛法的无执无我和因果善恶思想，以及道家的天人合一和功成弗居思想，都已达至极高的认知境界，是突发公共卫生事件中的思想宝库和不竭源泉，志愿服务激励机制应当深入探析，古为今用，发扬光大。

4.3 健全以法律为核心的制度管理模式

在突发公共卫生事件中志愿服务的可持续发展离不开法律法规的保驾护航。其一在突发事件中相关法律法规的缺位及不健全，已经成为制约志愿服务事业有序、规范与可持续发展的瓶颈。建立完备的法律法规，是建构志愿服务机制的必备要件与法治基础。其二突发公共卫生事件中的矛盾和冲突可谓突飞猛进、变化莫测，更加凸显出政策的缺失和体制的错位，亟待加强总结，明晰规律，尽快完善相关的政策和体制，立法是法制建设的重要途径与最高表现形式，也是突发公共卫生事件中志愿服务法制保障体系的基础和龙头。其三一套良好的、有格局的、相互协调的政策体系可以促进和规范突发公共卫生事件中各主体的责任和义务实现。加快并加强志愿服务领域的立法，依法明确志愿者和相关主体的法律地位、权利义务与责任范围，依法规范志愿行为及志愿服务活动，是确保我国突发公共卫生事件中志愿服务机制建构的法律依据与保障。

5 建立突发公共卫生事件志愿服务机制

志愿服务机制，是指志愿服务能够有效地表达自身的需求和利益，并为实现他们找到合适的制度安排。因此，在健全突发公共卫生事件志愿服务管理模式的基础上，必须要建立突发公共卫生事件志愿服务机制。突发公共卫生事件的发生是一个过程，如何实现志愿服务在该过程中的作用，建立志愿服务机制必须落实到突发公共卫生事件的前、中、后各个阶段。

5.1 突发公共卫生事件之前——志愿服务预防机制

志愿服务机制需要在突发公共卫生事件之前就做好事前预防。首先，需要建立完善的志愿服务管理系统以应对突发公共卫生事件的发生，主要包括志愿者招募、信息管理、培训、激励等。完善的招募制度应该包含志愿者数量、类型、自身优势和需求等。对志愿者信息进行有效管理，志愿者注册时就需要登记志愿者的联系方式、特长、愿意参加志愿服务领域，可参加服务时间等。同时建立完善的志愿培训和激励机制，尤其是应急管理方向的知识培训和层次性多样化的激励机制，通过合理合法的规章保障和应急管理专业知识的训练，在突发公共卫生事件发生之前就建立预防机制，防患于未然。其次，在突发公共卫生事件发生之前，无论是社会还是个人都需要对志愿精神进行宣扬和培育，包括志愿者海报、广告、纪录片等，明确志愿者价值体系，这样才能充分动员全社会参与志愿服务中，也培育了志愿者关于应急管理和危机处遇的知识和价值观，使志愿服务更加有效的介入到突发公共卫生事件中。最后，建立有组织化的日常志愿服务，日常志愿服务都无法做好，那么突发公共卫生事件志愿服务更加难以实现。通过日常志愿服务，为志愿者搭建沟通和交流的有效平台，畅通志愿渠道，使得志愿者真正做到“参与有门”，“参与有效”。

5.2 突发公共卫生事件之中——志愿服务危机干预机制

在突发公共卫生事件中，志愿服务机制需要做到充足的危机干预。首先，建立灵活多变的危机应对方法和技巧。一方面，志愿服务机制需要根据突发公共卫生事件当地当时的情况做出调整，突发公共卫生事件存在区域差异性，志愿服务也应该因地制宜，例如突发公共卫生事件的跟踪服务培训和风险防范等都要做到及时调整和更新；另一方面，针对志愿服务主体而言，也需要灵活管理，在突发公共卫生事件中建立“线上+线下”管理体系，实现联动服务体系，关注服务对象的全方位需求。其次，在突发公共卫生事件服务中不断反思，尽管突发公共卫生事件发生时机存在急迫性，但是志愿服务也可以实现自我创新和突破。对于服务内容而言，增加服务内容深度、扩充广度是在突发公共卫生事件中需要时刻思考和警惕的，在服务过程实践中实现创新是最好的成长机会。从志愿者而言，在突发公共卫生事件中学习到更多新知识、新能力，比如增强危机事件应对，应急管理的策略等，在服务中提升自我的同时也可以提供更好的服务。从服务对象而言，志愿服务组织需要向服务对象明确服务范围，服务对象也需要正视服务内容，在受助过程中自己解决困难。

5.3 突发公共卫生事件之后——志愿服务反思重构机制

突发公共卫生事件发生后，志愿服务需要不断反思和重构。首先，需要对志愿服务成效进行总结和反思，突发公共卫生事件中因其突发性和灾害重大性更多暴露出志愿服务的短板。一方面总结可以为服务评估提供指导，从而更加完善组织管理架构，也引领接下来的服务实施；另一方面，总结和反思是针对志愿服务各主体，对于志愿者而言通过总结获得表彰可以不断激励自身服务，也可以反思服务中的不足之处不断提升。对于服务对象而言，总结和反思是服务对象的反馈，这是志愿服务提供的永久动力。其次，需要对志愿服务持续性进行重构，突发公共卫生事件志愿服务具有短暂性和突然性，然而，突发公共卫生事件后的创伤性影响可能持续很久，志愿服务需要不断跟进，重构突发公共卫生事件后的机制建设，稳定服务成效，减少灾后影响，真正实现志愿服务的持续发展。在反思基础上不断重构，使志愿服务不断创新，是实现志愿者个人的精神升华，使服务对象对志愿服务满意，也在全社会范围内构建志愿服务的责任和义务，实现社会认同。