应急管理部组建三周年记（上）：在脱胎换骨中彰显制度优势

文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在“十四五”开局之年，应急管理改革已届三周年。三年来，应急管理部边改革、边应急、边建设，一方面建制度、补短板，一方面打基础、利长远，不仅成功应对了“金沙江——雅鲁藏布江断流事件”“台风利奇马”“2020年特大洪灾”等一系列重大突发事件，还使改革重塑后的应急体制机制焕然一新，我国应急管理能力得以大幅度提高。

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担化解重大安全风险、及时应对处置各类突发事件的重要职责，担负保护人民群众生命财产和维护社会稳定的重要使命。应急管理部作为重要国家机关，内设政治部，始终保持做党和人民“守夜人”的高度政治责任感，时刻以“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的十六字方针严格要求，走好第一方阵。自成立以来，应急管理部以习近平总书记关于防灾减灾救灾、安全生产和应急救援的重要论述、指示批示精神为指导，不断加强党对应急管理工作的领导，持续推动应急管理改革向更高层次迈进、向更深层次挺进。应急管理部贯彻落实总体国家安全观，着眼于“两个大局”，统筹发展和安全两件大事。2020年初，我国新冠肺炎疫情暴发后，应急管理部不仅派出消防指战员参与疫情消杀、病患转运、医疗废水处理、隔离点消防等工作，还及时推出复工复产八项措施和《关于支持安责险参保企业应对新冠肺炎疫情的通知》，为“六稳”“六保”目标的实现作出了重要贡献。

与常态管理部门的改革不同，应急管理部需要统筹改革和应急两个方面，既要以有效的应急措施为改革塑造良好的环境，也要以持续深化改革不断提高应急能力。成立之初，应急管理部就设立了24小时值班制度，由领导干部带班，保持枕戈待旦的状态，随时做好突发事件应对的准备。2018年3月29日，国务院安委会办公室召开加强安全生产防范重大事故视频会，强调为推进机构改革工作顺利进行营造良好的安全生产环境。在挂牌的当天，应急管理部利用专线将转隶单位视频会议系统全部融合，将安全生产应急指挥系统、消防实战化指挥平台、国家自然灾害灾情管理系统等10个应急指挥系统和8个单位视频会商系统接入指挥中心。同时，印发《特别重大灾害应急响应工作方案》，明确应急响应工作流程。2019年5月10日，应急管理部机关试行《特别重大灾害事故应急响应“1+8”工作手册》。这些措施确保了改革不为重大突发事件所严重迟滞或中断。总体来说，三年来，改革在建章立制的过程中推动我国应急管理水平不断提高。

风险管理：预防为主更能落实

应急管理部以“两个坚持，三个转变”为指导，自觉扛起防范化解重大安全风险的重要职责，高度重视风险管理和综合减灾。在自然灾害防治方面，牵头实施九大工程建设，并开展全国灾害风险普查。2019年3月29日，国务院自然灾害防治部际联席会议制度设立，办公室设在应急管理部。监测预警是对致灾因子进行实时监控、开展风险评估并发布警报的过程，有利于事先发现险情、及时避险。2018年7月，中国地震局启动国家地震烈度速报与预警工程项目。2019年6月，应急管理部出台《关于建立健全自然灾害监测预警制度的意见》。2020年3月，推进全国安全生产监测预警联网工程专项工作等等。

我国安全生产正处于爬坡期、过坎期、脆弱期。安全生产基础薄、底子差，重特大事故时有发生。在2018年成立伊始，应急管理部就把安全生产始终放在突出位置，作为应急管理工作的基本盘和基本面。安全生产以事故预防为主，关键在于风险防范制度建设。党中央、国务院对安全生产工作高度重视。2018年4月8日，中办国办印发《地方党政干部安全生产责任制规定》。2021年初，《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定（试行）》印发实施。

应急管理部作为国务院安委会办公室，认真落实党中央关于安全生产的决策部署，压实各相关主体的责任，使“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”落到实处。改革后，国务院安委会和安委办工作被细化，各相关成员单位的责任被进一步明确。在及时研判、查找突出安全风险隐患和借鉴汲取突发事件教训的基础上，国务院安委会、应急管理部制定了相关的风险防范政策，督促有关单位落实。例如，2018年5月15日，国务院安委会办公室印发《关于开展电动自行车消防安全综合治理工作的通知》。2018年5月18日，召开电动自行车消防安全综合治理工作视频会议，其背景就是全国电动车火灾事故呈现上升的势头。同年，巴西博物馆发生特大火灾后，应急管理部督促文博单位实施消防安全管理责任。重庆公交车“10·28”坠江事故发生后，出台《关于加强公交车行驶安全和桥梁防护工作的意见》等等。在全球疫情引发油气价格波动背景下，应急管理部开展专项督导检查，发现中央企业油气储存和长输管道问题隐患突出。2021年1月初，督促中国石油、中国石化、中国海油、国家管网、中国中化、中国航油6家中央企业落实安全生产责任。

改革后，应急管理部注重安全生产风险排查和隐患治理，通过安全生产、消防、森林防火三项考核的整合、加强对安全评价检测检验机构管理办法的管理、开展对大型商业综合体消防安全、非煤矿山安全生产等进行专项检查、设立生产安全事故“吹哨人”等制度，有效地提高安全生产风险的防范能力。2020年4月28日，为了从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题，全国安全生产专项整治三年行动计划开始实施。

对于重点行业暴露出来的重点风险，应急管理部发扬“钉钉子”精神，持续重点防范。以尾矿库溃坝风险为例，2018年7月18日，开展打击整治煤矿违法违规行为专项行动，安排全国尾矿库，特别是“头顶库”汛期安全防范和综合治理。2019年3月3日，印发《防范尾矿库安全风险工作方案》。2019年4月17日，召开尾矿库风险隐患排查治理工作会等等。

应急准备：各项措施更加务实

应急管理部根据改革后的实际情况，一方面对原有的应急预案及其管理办法进行修订，如发布了关于修改《生产安全事故应急预案管理办法》的决定；另一方面，出台了新的预案，如《国家森林草原火灾应急预案》。不仅如此，应急管理部还重视应急演练并以此检验预案、磨合队伍。例如，2018年6月22日，开展危险化学品事故应急演练。2018年6月24日，开展“担当-2018”跨区域地震救援实战演练。2019年6月20日，应急管理部在江西九江开展长江中下游抗洪抢险实战演练等等。应急管理各方面保障措施建设的扎实推进，也使得应急准备更加务实。

在资金管理方面，2020年7月，国务院办公厅发布了《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，目的在于充分发挥中央和地方两个积极性。此前，应急管理部制定了《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》，以提高救灾资金使用效率。

在安全技术与产业方面，应急管理重视技术在应急管理中的助推器作用，逐批次认定安全科技支撑平台，制定《重点实验室管理办法》，并分别于2019年和2020年底成立了自然灾害防治研究院、国家安全科学与工程研究院，推动科研能力持续提高。特别是减灾卫星及卫星减灾应用和有关急用先行信息化建设项目等工作受到特别重视。在自然灾害防治方面，启动了电磁监测卫星工程，成功发射了减灾卫星；在安全生产方面，大力研发应用井下机器人等技术，以实现机械化减人、自动化换人。新时代应急管理要为自身插上信息化、智能化的翅膀，充分发挥信息力量的倍增与整合作用，以信息化、智能化推动应急管理现代化。应急管理部刚成立不久，就正式启动应急管理信息化规划编制工作，印发《地震信息化顶层设计》和《地震信息化行动方案（2018-2020）》，推动工业互联网在危险化学品企业安全风险监测预警中的应用，开展“工业互联网+安全生产”试点工作。2020年11月6日，应急管理部召开了智慧应急建设现场推进会。应急技术需求的增长为应急产业的振兴带来机遇。2018年6月19日，工业和信息化部、应急管理部、财政部、科技部联合发布《关于加快安全产业发展的指导意见》。2018年10月18日，与工业和信息化部发布《国家安全产业示范区建设指南（试行）》。

在人才培养方面，新时代应急管理事业发展以现代化为目标，而应急管理现代化首先是人的现代化。在内设机构和人员编制尚未确定的情况下，应急管理部党组在第一次理论学习中心组学习会上就提出，要努力建设一支适应新时代要求和事业需要的应急管理队伍。为了确保事业的永续发展，应急管理部在原武警警种学院的基础上，组建中国消防救援学院。同时，积极与地方探索共建大学的模式，如与陕西省共建西安科技大学，同河北省共建华北科技学院。在常态化疫情防控的背景下，成立国家综合性消防救援队伍网络学院。2020年11月20日，应急管理部颁布《应急管理系统奖励暂行规定》，以激励应急管理工作者爱岗敬业。

在法规标准建设方面，2019年，应急管理部修订了《自然灾害救助条例》，通过了新《消防法》《生产安全事故应急条例》等重要法律法规。2019年4月16日，颁布《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》。2020年11月15日，国务院常务会议通过《安全生产法》修正案，体现了行刑衔接的思想。此外，根据我国颁布的新《森林法》规定，国家综合性消防救援队伍承担国家规定的森林火灾扑救任务和预防相关工作。为了增强全民依法应急的意识，应急管理部开展普法知识竞赛。

在标准建设方面，应急管理部出台了《应急管理标准化工作管理办法》并制定多项重要的标准。2021年5月1日，我国将有22项应急管理新行业标准开始施行。

应急响应：救援网络更成密实

根据我国国情和灾情特点，近20万公安消防与武警森林队伍集体转隶应急管理部。2018年4月25日，消防部队改革教育动员会在北京召开；8月22日，中办国办出台《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》；8月27日，应急管理部主要负责人向第十三届全国人大常委会第五次会议上作关于综合性消防救援队伍消防救援衔条例草案说明；11月9日，习近平总书记向国家综合性消防救援队伍授旗；12月13日，人社部出台消防员招录办法等等。这一系列紧锣密鼓的改革措施确保了两支队伍的平稳转隶。2019年1月22日，应急管理部正式向社会公开招录首批消防员。

为了保持消防救援队伍的稳定、持续发展与顺利遂行任务，应急管理部协调、会同有关部门，出台了一系列配套措施，如保障国家综合性消防救援队伍人员交通出行优待政策、国家综合性消防救援车辆便捷通行政策，协调市场监管总局印发XF和YJ两类行业标准代号等等。按照“全灾种，大应急”的要求，对标“主力军”和“国家队”的要求，将自身锻造为“救民于水火，助民于危难，给人民以力量”的新质应急救援队伍。

在依托北京市消防救援总队力量的基础上，应急管理部组建了一支新的“拳头”部队——中国救援队。2019年3月24日，中国救援队出征莫桑比克，参与“伊代”风灾的救援，彰显了中国负责任的大国形象。2019年10月23日，中国救援队和中国国际救援队成功通过联合国国际重型救援队测评和复测。自此，中国成为亚洲唯一具有两支国际重型救援队的国家。

应急管理部成立后，针对极端情况下的急难险重任务，积极发展山地、水域、洞穴、空中等特种救援力量，建立了跨境森林草原火灾扑火队伍，填补了应急救援领域的“真空”。立部当年，应急管理部就专题研究航空应急救援体系建设问题。2019年9月，应急管理部印发了《应急救援航空体系建设方案》。此外，根据应急救援中心工程建设总体方案，我国在建设国家区域应急救援中心，就近调配、快速行动、有序救援的能力将会明显增强。

在现代社会，有效应急响应需要整合多方面的力量，形成坚实的网络。第一，军队是处置重大突发事件的突击队。应急管理部进一步健全完善军地抢险救灾协调联动机制，在新军改背景下密切了军地协同关系。第二，将企业力量纳入应急救援体系。2019年9月，应急管理部自然灾害工程应急救援中心在中国安能建设集团有限公司挂牌成立。此前，自然灾害工程救援常州基地、贵阳基地已经正式挂牌。应急管理部还与国铁、民航、京东、阿里巴巴建立合作关系，以增强紧急情况下的队伍、装备和物资的投送能力。不仅如此，应急管理部还积极探索中央企业参加抢险救援应急力量预置的方案以及巨灾保险和安责险的作用。为了做好工伤预防工作，更好发挥工伤保险的积极功能，人力资源社会保障部、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、应急管理部、国家卫生健康委员会、中华全国总工会研究制定了《工伤预防五年行动计划（2021-2025年）》。第三，整合社会力量。应急管理部刚刚成立不久，就到浙江绍兴调研应急社会力量建设情况。2019年，在重庆市举办全国首届社会应急力量技能竞赛，并与中国红十字会总会签署防灾减灾救灾联动工作机制合作协议。应急管理部还加强灾害信息员队伍建设，出台了《加强全国灾害信息员队伍建设的指导意见》。为了规范社会力量参与，制定了《关于进一步引导社会应急力量参与防汛抗旱工作的通知》等文件，开通中国消防志愿者注册管理平台。第四，开展国际合作。应急管理部在联合国框架下积极开展防灾减灾救灾合作和安全生产国际对话，密切与国际组织的协调关系，深化多边、双边应急管理交流。第五，与媒体合作。应急管理部和中央广播电视总台签署战略合作协议，与新华社举行战略合作备忘录签约仪式。2020年12月，发布了《进一步发挥应急广播在应急管理中作用的意见》。此外，应急管理部还重视应急科普宣教，出台了《加强新时代防震减灾科普工作的意见》，举办全国地震科普大会、推进安全宣传“五进入”，努力筑起应急管理的人民防线。

善后恢复：制度基础更加坚实

一是加强对受灾群众的救助制度建设。出台了《关于进一步加强衔接配合做好受灾群众基本生活保障工作的意见》《关于改革完善社会救助制度的意见》；二是加强自然灾害恢复重建工作的统筹，与财政部、国家发改委联合制定《关于做好特别重大自然灾害灾后恢复重建工作的指导意见》；三是规范灾害事故调查制度，如在2020年2月和11月，分别推出了自然灾害情况统计调查制度、特别重大自然灾害损失统计调查制度及生产安全事故统计调查制度和安全生产行政执法统计调查制度；四是注重灾害事故的学习效应。应急管理部会同国务院安委会办公室、国家减灾委办公室对各类突发灾害事故案例进行梳理，公布了应急救援、生产安全事故各十大典型案例，让血的教训产生长久、广泛的警示作用。

2020年，我国自然灾害死亡失踪人数、生产安全事故起数和死亡人数、重大事故起数和死亡人数三项指标创新中国成立以来的历史最低。虽然多地经历了较1998年最为严重的洪水侵袭，但损失被降到最低。“大灾小害”的惊人成就彰显了执政党领导力、政府执行力、国家动员力和民族凝聚力的提高，也表明了应急管理改革所取得的成效。应急管理改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。习近平总书记说：“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和能力现代化”。这是两个句话组成的一个整体。这里面有一个前一句和后一句的关系问题。前一句，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。应急管理改革的目的是提高保民平安的应急管理能力，彰显中国制度的优势并将制度优势转化为治理效能。

回顾过去、展望未来，我们在新发展阶段要深入推进应急管理改革，进一步提高应急管理体系和能力现代化水平，以服务贡献于贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展。