陕西省生态治理领域PPP模式的运行现状与改革建议

蒋瑞雪

[摘 要]政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）是近年来我国在公共服务领域大力推广的政府投资模式，在生态治理领域具有广阔的运用空间。经梳理分析，财政部应用的PPP模式在陕西省生态治理领域已有一定实绩，但总体存在PPP项目落地率低、监管体系薄弱等突出问题。基于新旧项目的类型划分，可合理策划新项目，发挥PPP模式融资功能;积极助推老项目，协助新项目良性发展。同时，建议加强项目风险防控，及时处理项目纠纷;打造优质项目，采用多种方式加大PPP模式在生态治理领域的推进力度。

[关键词]PPP模式;PPP项目;生态治理

0     引 言

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）是源于英国的一种政府公共资源运作模式，该模式将私人资本和市场经营机制引入公共管理，被认为是一种解决传统政府失灵现象的有效措施。2015年起，我国开始在公共基础设施和公共服务领域大力推广PPP模式，而生态治理具有典型的公共服务属性，属于PPP模式适用范围。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指示，提高环境治理水平，充分利用市场化手段，改善资源的价格机制和环境，采取不同的方式支持政府和社会资本合作项目。本文以陕西省为研究对象，分析陕西省PPP模式在生态治理领域的运用现状及存在的问题，对如何推进PPP模式提出相应对策。

1     陕西省PPP模式的总体情况

1.1   政策方面

2015年8月，陕西省人民政府办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发[2015]81号），文件提出广泛采用PPP模式提供公共服务，陕西省PPP模式发展步入快车道。2017年2月，陕西省财政厅颁布《陕西省财政厅关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（陕财办金[2017]6号），进一步加大PPP模式推广应用力度;2017年8月，陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅联合印发《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》（陕发改投资[2017]1126号）。2018年以来，随着国家就PPP模式的政策导向转到规范发展，陕西省加大PPP模式的规范治理力度，针对PPP模式的政策文件相对较少，主导思想以稳定发展为主。特别值得指出的是，2016年陕西省环境厅颁行《关于推进生态扶贫工作的实施意见》（陕环办发[2016]96号）提出，要积极推进贫困地区开展政府和社会资本合作（PPP）模式，对于环境基础设施建设、区域环境综合整治等项目，实行PPP项目绿色通道、部门联批联审一站式服务，制定支持性政策措施。文件为PPP模式在陕西省生态扶贫、贫困地区生态环境治理提供了明确的政策依据。

1.2   项目方面

根据财政部政府和社会资本合作平台的数据，截至2020年1月，陕西省在PPP综合信息平台中，在库项目（包括管理库和储备库）共计377个，如表1所示。其中，管理库项目263个，项目总投资3 680.48亿元，项目分布于18个一级行业，已落地项目共180个，项目总投资3 054.70亿元，落地率（执行阶段项目与管理库项目比值）68.44%。比较全国PPP综合信息平台数据，陕西省的PPP项目在库数量整体规模居中，项目投资总额居中。但区域分布过于集中，全省PPP项目投资额的57.97%集中在陕西省本级及西安市，其他区域推进较慢。

2     陜西省生态治理领域的PPP项目推进情况

2.1   项目现状

根据财政部PPP项目库数据，截至2020年1月，陕西省全部在库项目495个，含管理库项目263个、储备清单库项目232个。其中，生态建设和环境保护治理、农业、污水处理厂、农业灌溉等与生态治理紧密关系，此4类项目如表2所示。

上述74个项目占在库项目的13.9%、管理库项目的26.2%，项目落地率21.62%。其中，国家级示范项目4个，示范项目占管理库项目总量的5.8%;同期陕西省国家级示范项目39个，生态治理类项目占比10.3%。

2.2   存在的问题

①项目整体数量不多。陕西省PPP项目总体发展规模在全国居中，生态治理领域项目所占比重相对偏低。部分污水处理项目位于西安市或县城周边的工业园区，主要解决工业用水回收处理问题，以农村地区生态治理为目标的项目比重更低。②项目类型不均等。陕西省是缺少大省，水资源相对贫乏，生态环境治理应重点突出水资源利用保护。PPP项目类型中，水利建设项目（包括水库、城镇供水系统、农村灌溉项目）总体占比12.2%，在所有类型中排名第四。水利建设项目以县城的新建水库、现有水库改进、城市供水系统建设为主，项目受益群体以城市居民为主，面向农村的农业灌溉项目数量较少。③高质量项目数量较少。生态治理类国家级示范项目占管理库项目总量的5.8%，同期市政工程类国家级示范项目14个，市政工程项目170个，国家级项目占比8.2%;同期交通运输类国家级示范项目9个，交通运输类项目66个，国家级项目占比13.6%。与市政工程和交通运输相比，生态治理领域高质量、高级别项目数量相对较少。④项目区域分布不均衡。与陕西省PPP项目集中在西安市的整体分布情况有些不同，生态治理领域的PPP项目在西安市数量并不多，主要分布在西安周边的渭南市、咸阳市等市县，陕北、陕南的县城分布较少。⑤项目落地率不高。在全部的74个项目中，进入执行阶段的项目16个，生态治理领域项目落地率约21.62%，而同时期陕西省平均落地率68.44%。

3     利用PPP模式推进生态治理的建议

3.1   合理策划新项目，发挥PPP模式制度功能

3.1.1   加强政策宣传解读，正确理解PPP模式优势

《中国PPP年度发展报告（2019）》认为PPP市场逐步回归理性，并开始步入规范化发展的新阶段。想要培育市场信心，需加强政策宣传解读，尤其是明确PPP项目与地方政府隐性债务的关系。除现场培训等传统方式外，还可充分利用新媒体优势，通过微信公众号、微博、朋友圈宣传、在线问答等方式积极宣传PPP政策，普及PPP模式知识，使PPP从业人员熟悉政策内涵及发展方向，增加PPP从业人员的专业知识储备;开展项目督导调研和跟踪服务，全面掌握项目进展情况，及时发展并协调解决项目推动中存在的困难和问题;建立PPP项目沟通交流平台，加大示范项目的宣传推广力度，及时发布优秀项目的经验做法，推动各级政府规范发展PPP项目。

3.1.2   规范项目识别，将符合条件的项目纳入PPP项目库

从源头上做好PPP项目的规范识别工作，制定PPP项目的正面清单和负面清单，挑选那些真正符合地方经济发展需求、对地方经济有益的好项目，并把有限的地方财力投入这些项目中。

3.1.3   把好风险关，将项目合规推上流程

建议推进PPP项目专项顾问制度，专职负责处理政府投资项目建设事务，对项目相关的决策措施的合法性、可行性、风险预测及对策提供法律依据和法律意见，参与项目重要会议及合同谈判，组织法律专题培训，协助政府部门做好项目的投融资、建设、运营管理工作。

3.2   积极助推老项目，协助项目良性发展

3.2.1   出台融资鼓励政策，解决PPP项目融资难问题

项目总投资额、项目持续时间与PPP项目落地率之间存在负相关性。項目总投资额越大，持续的时间越长，涉及的参与方越多，面临的融资风险和运营风险就越大，项目最终落地的可能性越低，融资困难是导致项目落地率低的主要原因之一。对此，财政部门曾推出以奖代补、资产证券化等手段，对缓解PPP项目资金难题具有一定的正向作用。①针对生态扶贫项目推出积极金融政策，鼓励金融机构在融资成本、融资主体、融资条件等方面对生态治理类型的项目放宽融资条件。②搭建政企融交流平台。地方政府积极搭建政、企、融交流平台，加强信息共享。鼓励金融机构参与项目前期论证、两评一案的编制或项目合同商务谈判，并充分发表意见。③制定省级以奖代补政策，确定以奖代补具体标准。对各级行业主管部门和财政部门推广和运用PPP模式进行奖励。奖励资金统筹用于推广和运用PPP工作的项目咨询、绩效评价、专家评审、政策研究、培训、调研以及监督检查等工作支出。④选择优质项目尝试“PPP+专项债”。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，提出了允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，但专项债券与PPP模式的结合还缺乏明确的政策支持，陕西省在贫困地区选择符合条件的重大项目做试点，进而形成边界清晰、标准清楚的政策指引，促进项目投资。⑤引入资产证券化等新型融资工具，鼓励PPP项目股权在资产证券化二级市场自由交易，解决PPP模式融资中资金退出难、流动性不足等难题，借助资产证券化解决PPP模式融资痛点。

3.2.2   优化在库项目调整机制，提高项目落地率

加强制度建设，适时出台《陕西省PPP项目入库指南》《陕西省在库PPP项目调整指南》，明确PPP项目入库评审标准，规范PPP项目入库、监督、退库流程。规范在库项目因调改、股权变更等修订在库信息的申报、审批流程，规范在库项目调整的申报文件，根据项目修订原因制订分类处理方案，以优化项目调整效率为目标，减少PPP项目调库成本。同时，加强PPP项目专家库管理，更新专家库成员，建立专家库成员考核制度，对专家库成员的业务素质、职业素养进行跟踪考核，对于部分业务素养、职业道德不能满足项目评审要求的专家要及时清退出库。

3.3   加强项目风险防控，及时处理项目纠纷

3.3.1   建立项目全流程风险防控机制

①主动建立健全绩效通报制度。按照“月统计、季通报、动态跟踪”原则，及时跟踪项目，发现项目进度统计上报不及时、项目前期工作滞后等问题后，督促整改落实，形成检查—整改—推进的良性工作机制。②在专业第三方机构的协助下，完善重大决策的合法性审查机制，遵循事前防范、事中监管、事后补救的工作流程。③完善工作考核指标、绩效考核指标，发挥绩效考核的监督、指引作用。④雇用当地贫困人员，提高当地群众参与运营的积极性，同时探索鼓励和建立农户以土地或其他资源入股的PPP项目公司，带动共同富裕。

3.3.2   引导建立再谈判机制

PPP项目启动后，因为项目周期长、建设内容调整、外部环境变化等原因，绝大多数项目都需要变更原项目合同约定内容。但受到《政府投资条例》、PPP政策的影响，PPP项目合同变更不能仅仅简单适用《合同法》，还需要考虑财政、工程、国有资产、融资担保等因素，导致PPP项目合同变更成为政府方和社会资本方面临的最大困难之一。为解决项目进程中的“风险变异与突发”问题，相关部门应引导地方政府建立合理的再谈判机制，明确再谈判的启动、原则、流程，明确政府方在PPP项目合同变更中的权利空间，引入第三方参与谈判，政府方和社会资本方共同委托第三方机构协调，主导项目再谈判流程，对谈判中的专业性问题发表意见。

3.4   打造优质项目，加大PPP模式推行力度

3.4.1   开拓项目思路，创新生态治理PPP模式

以环境导向的开发模式为出发点，组合开发收益或者付费回报机制比较清晰的项目和收益率不高但有扶贫脱贫价值的公益性项目，如污水处理厂、河道改善、湿地公园建设、农村人居环境改善等项目和周边建设项目进行组合包装，提升项目溢出效益，进行区域联动建设，增强公益性项目的投资吸引力。

3.4.2   打造精品工程，形成示范效应

陕西生态治理领域的国家级示范项目相对偏少，优质项目集中在经济较好的西安市、西咸新区及周边区县，建议通过加强区域生态治理合作，推广示范项目先进经验。同时，省、市级主管部门在生态治理领域牵头评选省、市级优质项目，对优质项目给予奖补政策，总结优质项目工作方式和方法，组织基层单位交流学习，以点带面，凸显优质项目的示范作用，不断提高生态治理领域PPP项目质量。

主要参考文献

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[5]邓斌超，赵博宇，彭鸣，等.WSR理论视角下PPP项目再谈判风险分担研究[J].建筑经济，2020（4）：37.