“以人为核心”导向下的城市旧城改造规划途径探讨

【摘要】党的十八届三中全会强调要“推进以人为核心的城镇化”，旧城改造也需要从“以经济为核心”的模式转向更深层次的“以人为核心”的模式，更加重视满足人的需求。本文从“以人为核心”的角度出发，以目标为导向，探索“以人为核心”导向下的旧城改造的本质及旧城改造过程中如何体现“以人为核心”。

【关键词】新型城镇化;旧城改造;以人为核心;本质

1、引言

2019年6月，李克强总理在主持召开的国务院常务会议上，部署了“推进城镇老旧小区改造，顺应群众期盼改善居住条件”的行动。据各地初步摸查，目前全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人，面对旧城改造量大面广，任务繁重的困境，如何保障城市的可持续发展，如何统筹好经济建设与满足人的需求，如何赢得群众对旧改工作的支持？——“以人为核心”的旧改途径是解决这些问题的关键。

2、“以人为核心”的旧城改造概念内涵及本质要求

2.1概念内涵

老城区是自然生长、历史叠加的复杂有机体。一方面体现了一座城市的文化内涵和底蕴，城市的历史文脉和人文精神，另一方面也反应了基础设施落后，服务设施不全、环境设施缺乏的现实状况。“以人为核心”旨在满足人民对美好生活的向往，体现对人的尊重、关心、爱护和重视，切实保障人的各方面的权益，而旧城改造主要以提升老城区居民生活质量，城市品质，优化城市经济、产业结构及土地存量开发为目标。

如果将“以人为核心”和“旧城改造”的内涵进行融合外延，“以人为核心”的旧城改造便是考虑怎样满足老百姓对美好生活的期待，又保留老百姓对一座城市的记忆和文脉;怎样改造思考基础设施和环境设施，切实提升老百姓的生活品质;怎样在旧城改造中，做好拆迁、安置、规划和建设等环节，赢得群众的支持和理解;思考旧城改造既见“物”，又见“人”，实现经济、社会和人的可持续发展。

2.2本质要求

旧城改造对推动我国城镇化建设方面效果显著，旧改地区，城市面貌焕然一新，对经济建设也起到了积极作用。总结各地旧城改造经验，我们可以发现，成功的旧城改造，基本形成了以“改善居住环境，优化产业结构，延续城市文脉，塑造城市空间”为导向的改造模式，体现了旧城改造的本质——“以人为核心”。

2.2.1改善人的生存环境

我国从实施旧城改造以来，改造方式、手段、思路等都在不断发展变化。但是，旧城改造以改善人的生存环境的初衷始终未变：年久失修的危房得到修缮;乱搭乱牵的电力安全隐患得到消除;坑洼泥泞的道路得到修补;消防通道贯通，生命通道稳固，居民赖以生存的环境得到了极大改善。

2.2.2提升人的生活品质

老城区往往是因为基础设施落后，行政办公，医疗教育逐渐外迁，造成老城区的功能性衰落，生活在老城区的居民往往享受不到城市发展所带来的成果。而旧城改造通常会根据实际情况，补充相应配套设施，居民生活、购物、就医、入学的需求基本能得到满足。同时，树入园、地变绿，开窗有景，出门见绿;器材置、地变软，抬腿可健身;路变硬、标识立，停车有规矩，出行有秩序;煤变气、水变清，四季可洗尘;违建拆、通道亮，安全有保障;文物留、底蕴现，文脉可延续等等，与生活息息相关的生活环境得到极大改善，老城区从“老旧”迎来“新生”，居民生活品质明显提升。

2.2.3满足人的生产需求

旧城改造不仅是物质环境的改造，更是生产环境的改造。通过完成老城区功能转型和升级，挖掘土地潜力，筑巢引凤，引进企业，为居民自主创业创造条件，实现了居民在家门口就能就业的愿望。

3、“以人为核心”导向的旧城改造路径与策略

3.1秉承“尊重前人，关怀今人，眷顾后人”的规划理念，推动旧改人本思潮的回归[6]

3.1.1尊重前人，是旧城改造的基础

2019年4月15日，巴黎圣母院大火，见证了法国历史，有着852年历史的中轴塔在火中坍塌，无数人扼腕叹息，或许直到这一刻，很多人才意识到文物古迹对一座城市的重要性。旧城区是建立在自然和历史发展基础上之上的，也是前人留给后人的财富，旧城改造要以保护为前提，加强对城市歷史文化的延续、加大对民族传统的保护。只有在“尊重前人”基础上的旧城改造，才是符合当前社会价值取向的改造。

3.1.2关怀今人，是旧城改造的核心

我国当前社会的主要矛盾已经变成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国的经济供应不错，但是一些社会服务、公共服务却大量的短缺，特别是老城区尤为突出。旧城改造规划设计时，除了要充分尊重民意以外，也要发挥规划师的“制衡”作用，在完善原住民及其他公众对于功能，空间等的需求的基础上，给予改造规划新的诠释与演绎，对腾出用地的利用方面，应积极向科技、教育、卫生等社会公共服务设施倾斜。

3.1.3眷顾后人，是旧城改造的关键

对于旧城改造，我们一定要慎重再慎重，要把旧城改造当成最后一次改造，千万不能根据现有的习惯而做出轻率的推断。一定要与未来科技进步、土地增值以及文化遗产价格等各种因素综合起来考虑，一定要将改造区域与整个城市的发展定位结合起来，一定要以动态的，综合的眼光编制改造规划。

3.2凝聚最大共识，赢得群众支持

3.2.1改造规划开放化

上下水怎么改造，道路方砖怎么铺设，密密麻麻的管线怎么入地，绿化怎样恢复……旧城改造的目的就是为了改善居民的居住环境，涉及到方方面面的问题，都要得到最多数居民的支持。规划要开放化，充分吸收群众意愿，站在改造区域居民的角度，照顾到居民生存、生活和生产的各各方面，追求居民切身利益最大化。以此充分调动其积极性、主动性、实现改造意图与意愿的高度统一。

3.2.2改造理念人性化

旧城改造的补偿标准、政策、程序等在“阳光下”运行，确保居民的知情权、参与权和监督权，多层面接受居民监督，做到实事求是、程序合法，实现阳光改造[2]。

改造前期，在制定拆迁补偿等相关配套政策时，向旧城区居民倾斜，在征地和拆迁过程中维护好拆迁户利益;改造过程中，充分尊重被拆迁人，特别是对有抵触情绪的征拆对象，要进行深入细致的沟通，耐心讲解，禁止对其贴上“钉子户”等带有偏见倾向标签;改造后期，对改造区域内弱势和困难群体加大“结对帮扶”力度，形成对就业困难人员动态管理帮扶工作机制，确保就业困难人员“出现一个，认定一个，帮扶一个”，引导弱势群体自主创业，自力更生，帮助其自我价值的实现。

3.2.3服务意识常态化

对于旧城改造而言，政府和居民是站在不同立场上相互博弈的主体，如果能更好的协调彼此的关系，或许能达到多赢的效果[3]。首先，参与旧城改造工作的干部要端正自己的心态和服务意识，只有把居民的利益放在首位，旧城改造才能赢得民心，要把旧城改造当作德政、民生工程来办，而不能当作面子工程，政绩工程去做;其次，要明确旧城改造为何要改、为谁而改、改造成什么样子、怎样去改[4]。最后，政府要掌握旧城改造各利益主体的平衡点，关键是不能偏离旧城改造的价值立场，也就是对公共价值的坚持及对弱势群体的关注。以人为核心的旧城改造要倾听民意、尊重民意，以真心换民心，把服务意识常态化，凝聚最大共识，才能赢得广大群众的大力支持。

3.3建构多维度考量体系，统筹好“物”与“人”的关系

从时间维度来讲，旧城改造要对老城区的历史脉络，城市文化特色进行界定和梳理，先保护后开发，留住城市记忆，形成特色文化氛围;从空间维度来讲，旧城改造改造的是人的生存、生活和生产空间，改造过程中基础设施安全可靠，公共服务设施布局合理，绿化景观设施经济实用，道路设施便利通畅，以方便居民生活为原则，进行系统性改造;从人的维度来讲，旧城改造应着力打造人性化和具有亲和力的空间，不但要保留城市底蕴，供人记忆，更要通过空间的打造，形成地方特色，吸引更多的人关注老城区，重新激发老城活力[5]。旧城改造在时间、空间和人三个维度缺一不可。

3.4引導发展社区服务，建立后续长效管理机制。

如果说“以人为核心”的旧城改造内涵是改造人的生存，生活和生产环境，那么引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等社区服务，就是旧城改造的外延。“以人为核心”的旧城改造需要以满足居民需求为导向，建立旧城改造后续长效管理机制。

首先，完善服务网络，积极开展社会救助和社会保障服务、再就业服务和社会帮扶服务，形成相互衔接、优势互补、项目齐全的社区服务网络体系。其次，充分利用现代信息技术，建立社区信息库，提高服务针对性和效率性。再次，积极开展就业指导、法律援助、上门义诊、辅助医疗、提供心理和文化辅导等社区保障服务。最后，实现旧城改造区域物业服务基本覆盖，并且扩大标准化服务覆盖范围，提高标准适用性，逐步形成科学合理、层次分明、重点突出、能够满足旧城改造后续管理要求的标准化物业管理体系。

总结：

在“存量规划”的今天，旧城改造以上升到国家空间发展战略层面，旧城改造面对未来政策变更，规范调整，新技术新科技成果的应用，还有很多值得研究和创新的地方，但是“以人为核心”的原则在旧城改造只会越来越重视，作为规划人，我们也应继续探索，从更深层次，更广度探索符合我国国情的旧城改造途径。

参考文献：

[1]何卫东，褚晓武.城市规划应以人为本[J].江苏城市规划，2006，07.

[2]刘兆兵.以人为本，阳光拆迁—成都旧城改造模式浅析[J].现代城市研究，2005，01.

[3]田莉.摇摆之间：三旧改造中个体、集体与公众利益平衡[J].城市规划，2018，02.

[4]吴祖贵.旧城改造要以人为本[J].小城镇建设，2005，01.

[5]程远州，方敏.老城区，期待激发年轻态[N].人民日报，2016-03-17.

作者简介：

晏正军（1986-），男，湖南益阳人，汉族，本科，工程师，从事城市规划。