浅析我国中等教育的结构政策及其存在的问题

孟庆宇

（沈阳师范大学，辽宁 沈阳110003）

一、引言

中等教育阶段被认为是国民教育全过程中的重要一环。从历史发展经验上来讲，由于中等教育处在初等教育和高等教育之间作为过渡阶段，也是被教育对象个人品性形成的关键时间阶段，肩负着为受教育者成长夯实基础与培养高技能高素质人才的历史使命。中等教育结构政策不但直接关系到学校教育能否健康发展，也关乎学生平等的受教育权能否得到保障以及促进社会公正、建设和谐社会的目标能否实现。

二、中等教育结构及中等教育结构政策的内涵

教育结构从定义上来看，是指构成教育总体系的各个部分的比例关系及其结合形式[1]。在当前我国的教育体系中，学校教育毫无疑问依旧是我国教育结构的主体。从结构分类的角度来看，教育结构又有纵向结构和横向结构之分。

其中纵向系统主要是指各个层级的阶段性教育结构，主要包括学龄前教育、初等教育、中等教育、高等教育等阶段性教育结构；以各阶段内不同层次之间的结构举例，比如中等教育阶段包含初中、高中，高等教育阶段包含专科、本科、研究生等。

横向系统，是指各个教育阶段中不同类型的教育形式[2]。包括教育类型、办学形式以及不同区域等。对于各级教育结构内部而言，本身又有各自的教育层次结构、教育类型结构、办学形式结构和区域结构，各级涵盖一定的自身特色。无论是横向结构还是纵向结构，结构上的科学合理对于充分发挥教育机制价值实现教育效益的最优化具有积极意义。

中等教育结构既具有教育结构的共同属性，又具有中等教育本身的特征属性。所谓中等教育结构，指的就是构成中等教育体系的各个部分，各个环节及其比例关系和结合形式。

中等教育结构可以从纵向、横向两个结构来进行理解：中等教育的纵向结构指的是初中与高中的关系；而横向结构又包括类型结构、办学结构和区域结构等。

具体来看，类型结构是指普通中学与职业中学二者之间的关系；办学结构是指公办中学与民办中学二者之间的关系；区域结构是指城市中学与农村中学二者之间的关系。在教育政策里，中等教育结构政策是其下位概念。中等教育结构政策既具有教育政策的共同属性，又具有中等教育结构的自身特性。使用形式逻辑“属加种差”方法定义中等教育结构政策，即把被定义的事物归属于类，再把同类别内的事物之间属性差别指出来。中等教育结构政策具有其历史含义，是党和政府特定时期，通过平衡各方教育利益、协调教育内外关系进而实现中等教育的目标和任务，所规定的行动依据和准则[3]。

三、中等教育结构政策存在的问题

（一）中等教育层次结构政策中的不足

中等教育层次结构主要涉及初中与高中的关系。在1981年，我国中学学制改为六年制。当时任我国教育部副部长的张承先率先提出了“充实加强小学，整顿提高初中，压缩普通高中，发展职业技术教育，集中力量办好重点学校”的发展蓝图。在落实中，对影响初中和高中教育衔接最重要的因素——教育分流，提出了改革意见。在1994 年发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中首次提到了教育分流的概念，《意见》提出“有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流，大力发展职业教育，逐步形成初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育系列[4]。”

教育分流的具体含义是用分流和选拔的方法，将不同个体分配到不同类型、不同层次的教育系统，以满足社会多样化的人才需求。受教育者本着“学生自愿、家长同意”的原则进入所选择的职业学校。对于成绩好的学生，可以留下来继续学习，备考高中；对于成绩不理想的学生，选择转入职业技术院校进行专业化的学习。

目前大部分地区都以初中后分流的方式为主，依照社会和受教育者个体发展的具体需求，根据学生的个人特点和学术测验结果，在初中后将学生分层划类进入到普通教育或职业教育的一项教育活动。

但是这种分流政策对于教育结构的合理发展来说，是存在许多问题的。举例来说，比如当前的初中教育分流制度便与教育目的有所背离，很多学校将工作目标放在追求升学率等量化指标上，简单地将初中教育分流政策歪曲成为淘汰学生的制度工具，这对在当前应试成绩不佳的学生会产生难以弥补的不良影响。进一步讲，很多学校对初中教育分流的认知存在明显的偏差。学校的认知偏差导致社会上很多人认为职业学校开设的职业层次低，是差生集聚的地方。很多家长认为职业教育不属于义务教育的范围，需要学生承担更多的学费，所以对于被分到中等职业学校的学生是不公平的。这种刻板印象使得初高中分流制度处于进退两难的尴尬境地，一方面，初高中教育分流作为普通高中教育和职业教育人才选拔的重要方式，对学生未来的社会身份、经济收入和职业类型起到很大的决定作用，关系到学生、学校甚至整个教育系统的发展。但另一方面它的公平性和高考制度一样广受质疑，其主要是因为初中教育分流的评价标准单一，考试成绩作为评判学生的唯一标准。

（二）中等教育类型结构政策中的不足

从类型结构上来看，我国的中等教育结构大体上主要分为普通教育和职业教育两类。普通中等教育目前仍然占据我国学习教育体系的较大规模，是我国现代社会上普遍认可的主流教育模式，但是随着对专业人才需求的增加，再加上我国教育体系的不断调整与改革，职业教育在中等职业教育体系中的地位也在逐渐攀升。1985 年，从《中共中央关于教育体制改革的决定》发布开始，我国政府基本上实现了中等职业教育招生规模与普通高中大体相当的目标。《决定》中提出，“力争在五年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数[5]。”2019 年国务院印发的关于《国家职业教育改革实施方案》中提出要“优化教育结构，把发展中等职业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础，保持高中阶段教育职普比大体相当，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育[6]。”

“职普比”是职业教育事业发展中特殊时期的时代产物，具有重大的发展意义，带领我国教育事业发展平稳过渡。但是随着社会发展，政策性设置的比率与社会发展实际需求情况有所出入，保持“职普比”大体相当的中等教育类型结构发展政策也逐渐体现出其存在的局限性。在改革开放的初期，中等职业教育办学规模与我国恢复和发展经济的现实需求是不匹配的。为了使中学阶段教育适应我国社会主义现代化建设总的需求，大力发展中等职业技术教育势在必行。首先摆在眼前的是中等职业教育招生难的问题。国家相继出台招生政策，层层下发招生计划，各级政府和中等职业学校不惜成本抢夺生源，形成招生扩源的大跃进。但在规模迅速扩张的情况下，中等职业教育质量并没有得到相应的提高，反而凸显出秩序混乱、财政浪费情况严重的情况。

随着时代的发展，我国逐步进入学习型社会，现有的中等职业学校并不能在保证政策要求的数量下发展教育质量，保持普职比大体相当的中等教育类型结构政策是否依旧符合当下的社会要求还有待考量。

（三）中等教育办学结构政策中存在的不足

中等教育办学结构主要涉及公办中学和民办中学二者之间的关系。公办教育是指由国家政府部门举办的学校，不以营利为目的，其学校办学资金全额或基本全部来源于政府财政拨款。公办中学作为国民教育序列中的国家教育机构，是政府办学的体现，其经营模式和策略与国家政策是分不开的。相对于民办中学而言，公办中学在制定经营策略时的灵活性较小，对于现状应对不如民办中学迅速。但是公办中学在经费、师资等方面具有明显的优势[7]。中等民办学校是指由国家机构以外的组织或个人，利用非财政性经费举办的中等教育学校，其具有民办学校和中等教育学校的双重属性。

1982 年12 月4 日，在第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是我国历史上第一次以宪法的形式明确了民办教育的合法地位。

在我国中等教育办学结构中，民办教育与公办教育应该处于公平公正的地位，两种办学结构之间应该是互为补充的关系，是我国教育系统中不可分割的一部分。但是从与实际结合的情况来看，在公办教育和民办教育的并行发展的过程中，民办教育一直处于相对较弱的位置。从政策方面来看，主要问题在于学校资金、教育政策的制定、执行及监督等方面。

在中等教育开展的实践过程中，目前我国办学结构也存在诸多问题：

一是民办学校招生难，这个问题是导致中等职业学校发展衰退的最重要的原因，即使招来了学生，生源质量与公办教育相比也普遍较差。

二是民办教育资源过硬，但教师待遇低、高龄化现象严重，师资流动性较大，导致民办学校教师结构数量不足、质量堪忧；公办教育良好的教师政策吸引着高质量的教师资源，却由于经费问题硬件设施相对于民办学校仍有差距。

三是民办学校发展缺乏特色，竞争力太低，相对于公办教育来说社会关注度较低，认可度也不高。现有的政策对于公办教育的开展有着较高的重视程度，鼓励发展民办高等教育，却不让义务教育阶段发展民办教育。

同时，政府将包括师资等重要的、优质的教育资源主要投入于公办教育，造成民办教育的发展处于一种滞后的阶段。

（四）中等教育区域结构政策中的不足

中等教育区域结构主要涉及城市中学和农村中学二者之间的关系。在1985 年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，中央明确了以分散办学为主的，以“地方负责、分级管理”为原则的教育体制。这一规定扩大了地方政府财政收支管理范围与权限，教育的投入与管理也随之逐层下放。但由于地方乡镇财力有限，这种多方筹资的办学模式反而加重了农民家庭的教育经济负担，甚至难以满足教育发展的基本经费需要，客观上造成“农村教育农民办，城市教育国家办”的城乡差距。

目前，我国教育区域结构中城乡差异较大，这导致城乡居民的教育权利出现了不均衡的局面。

第一点体现在办学条件不均衡，这种不均衡主要表现在城乡教育投入、教育设施、信息化、学校数量等条件的发展不均衡；

第二点是师资队伍发展不均衡，主要体现在城乡教师知识水平参差不齐，教师编制结构无系统规划，组织培训落实不一致，师资结构梯队发展不均衡，教师待遇需求解决情况不统一等等。

第三点体现在学校生源的不均衡，主要原因在“择校热”高烧难退，随工就读的学生数量急剧增长，招生竞争程序不规范等情况。

第四点是教育质量和发展环境的不均衡，主要体现在城乡学生综合素质、教育外部环境等方面所存在不同。