中国养老服务体系建设中的政府行为与市场机制

张思锋

一、中国养老服务的福利性、社会化、市场化发展轨迹

中国社会养老服务起步可以追溯到20世纪50年代。随着经济发展、社会进步及需求变化，我国养老服务经历了国家福利性供给-社会多主体供给-市场多元化供给的发展历程。

（一）起源于国家福利性供给

中华人民共和国成立初期，为安置流离失所人员建立的城镇收容机构，逐步演变出地方政府举办的收养无依无靠、无法维持生活的孤老残幼社会福利机构。1956年黑龙江省开办了中国第一个农村无子女供养人员敬老院。①毛泽东：《中国农村的社会主义高潮》，《毛泽东选集》（第5 卷），人民出版社，1977年，第242 页。1964年，全国福利机构共收养7800 名残疾老人与16500名精神病患者。1978年全国建立福利机构8365 家，收养14 万老年及残疾人。1979年，社会福利院开始接收科技工作者、党政机关、事业单位退休孤独老人。②民政部：《中国民政统计年鉴（2017）》，中国统计出版社，2017年，第148-151 页。1978—1999年，全国养老机构床位从15.7 万张增长到102.4 万张；其间，1984年，城镇福利院接收自费对象1.28 万人，1994年，仅敬老院接收自费对象8000 人。①董红亚：《中国特色养老服务模式的运行框架及趋势前瞻》，《社会科学辑刊》2020年第4 期。

（二）发展于社会化与市场化改革

21世纪起始，我国进入老龄化社会。随着工业化、城市化快速发展，大量农村劳动力向城市迁移；随着高校招生规模不断扩大，年轻人就业半径由区域向全国、由国内向国外不断延伸；农村人口空心化严重，留守老人数量剧增；城市空巢老人、独居老人现象普遍。家庭规模小型化，传统家庭养老功能弱化，社会养老服务需求迅速膨胀。单纯依靠政府和社会提供福利性养老服务，或者部分自费型机构养老，远远不能应对快速老龄化引发的养老服务需求急剧增长的挑战。党中央、国务院高度重视养老服务，坚持问题导向和目标导向，把脉养老服务发展进程中的突出问题，适时调整工作重点，完善政策措施，有效推进了养老服务体系建设。

国办发〔2000〕19 号文件《转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，针对长期以来社会养老归属社会福利，由国家和集体包办，资金不足、机构少、服务水平低等问题，提出加快实现社会福利社会化。要求在不断加大投入，“为城乡无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人和生活困难老年人提供无偿或低收费服务”的同时，“鼓励和支持社会力量多形式、多渠道参与老年社会福利事业”；探索“以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础”的多主体供给的社会化网络。各地除了市、县、乡（镇）出资开办的专门收养特殊困难老年人的福利性养老院之外，企业、社会组织和街道办、社区、农村也开办了一些政府资助，企业或者集体出场所、出资金，具有一定福利性质的养老机构。大中城市福利机构也开始转化出收养自费老年人的“产业化方向”“市场化运作”敬老院。②董红亚：《中国特色养老服务模式的运行框架及趋势前瞻》，《社会科学辑刊》2020年第4 期；王振耀：《社会福利和慈善事业》，中国社会出版社，2009年，第12 页。

国办发〔2006〕6 号文件《转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》，首次提出“为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求”的养老服务业一词；提出“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。针对“老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、康复、护理、临终关怀、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求”，要求以政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动为原则，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等形式，鼓励、支持社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式，兴办养老服务业。

国发〔2013〕35 号文件《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，针对“养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡”等问题，要求“把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点”；发挥政府作用，激发社会活力，满足多样化养老服务需求，健全养老服务体系。作出建设社区养老服务设施、发展居家养老服务网络、建设非营利性养老机构、重视农村养老服务、繁荣养老服务消费市场、推进医养结合等部署；提出投融资、土地供应、税费优惠、资金补贴、人才培养、就业、公益慈善支持等政策措施。

国办发〔2016〕91 号文件《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，在肯定养老服务发展成就的同时，指出随着人口老龄化程度不断加深，人民生活水平逐步提高和多层次、多样化服务需求持续增长，我国养老服务“仍然面临供给结构不尽合理、市场潜力未充分释放、服务质量有待提高等问题”；要求通过“深化改革，放开市场”，发展营利性养老机构，“将养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜”，“培育发展小型化、连锁化、专业化服务机构”。

国办发〔2019〕5 号文件《关于推进养老服务发展的意见》，针对“养老服务市场活力尚未充分激发、发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高”等问题，提出打通“堵点”，消除“痛点”，破除社会资本进入养老服务业的障碍，建立健全高龄、失能老年人长期照护服务体系，使社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放。并将28 项具体任务，逐一落实到中央政府有关部门和地方各级政府，压紧压实工作责任。

（三）初步形成多层次养老服务供给格局

在党中央、国务院一系列发展养老服务理念、政策、措施的导引、推动下，中央政府各部门和地方各级政府，紧密结合实际，纷纷出台具有操作性的法规、政策、措施，积极动员、率领社区、家庭、企业、社会组织共同努力，初步形成“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的多层次养老服务供给格局。

90%以上老年人选择的居家养老、家庭服务、社区服务获得高度重视与实质性进展。“十三五”期间，中央财政五年共投入50 亿元支持全国203 个地区开展居家和社区养老服务改革试点。各地积极实施改善老年人居家生活照护条件的居家适老化改造工程；养老机构入社区、开办家庭养老床位成为城乡社区养老服务供给的重要建设内容；“平台+终端+精准”的“互联网+”智慧养老服务新模式不断涌现，居家老人足不出户即可享用“助餐、助娱、助养、助医、助洁、助浴、助购、助急……”全方位上门服务；老年人参与其中，形式多样的文、体、艺、旅适老文化活动层出不穷。

养老机构提质增效引领城乡养老服务健康发展。公办福利性养老机构在确保兜底服务的公益性基础上，构建“委托管理”等市场化运营机制。定位基础性服务的公建民营、民营公助、社会资本投资的养老机构，在实现机构数量扩张、床位数量增长的创业过程中，适应多样化养老服务需求，优先满足特困供养人员集中供养需求和其他经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人服务需求。以泰康、人寿为代表的大型企业集团瞄准高端养老需求，引入发达国家养老服务理念、商业模式、服务技术、服务标准、医养康养融合等，建设高端养老社区，开办高端养老机构，在项目、内容、技术、标准等多方面开阔了我国养老服务发展的视野，提供了可供参考的示范与样板。

农村养老服务能力得到重视与提升。涉农县（区）养老服务平台、乡镇敬老院、农村幸福院、邻里互助养老大院、日间照料或托老中心等在全国各地农村得到不同方式、不同程度建设与发展，在保障农村特困老人集中供养需求的同时，也积极为低收入、高龄、独居、残疾、失能农村居家老人提供无偿或低收费上门服务。利用闲置农村办公用房、废弃仓库、校舍等举办农村文化服务中心、村卫生室、农家书屋、健身场所等，推进了农村尊老、敬老活动，一定范围内丰富了农村老年人的文化生活。

从国家福利性供给，到社会多主体供给，再到市场多元化供给的我国养老服务发展轨迹，显示出国家主导，行政推动，社会、市场参与的养老服务体系建设特征。第一，其基于未富先老、未备先老的中国老龄化急切到来引发养老服务需要急剧增长的社会现实；第二，其符合市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的社会主义市场经济资源配置规律。市场在养老服务资源配置中的决定性作用就是价值规律、供求规律、竞争规律的决定性作用；更好地发挥政府在养老服务体系建设中的作用，就是坚持以人民为中心，把满足老龄人口日益增长的美好生活需要作为养老服务体系建设的出发点与归宿。

依据民政部和国家标准委关于老人自理能力的分类，我国老龄人口可以分为生活能够完全自理的健康老人、生活能够部分自理的半失能老人、生活完全不能自理的失能老人三类养老服务需求主体。依据老年人的生活居住地，我们把老龄人口养老方式区分为居家养老和机构养老两类。依据为老年人提供服务的主体，我们把养老服务区分为家庭服务、社区服务、机构服务三类。依据养老服务的市场化程度，我们把养老服务区分为自给性、福利性、非营利性、营利性四类。依据家庭经济收入情况，我们把老龄人口区分为极端困难、低收入、中等收入、高收入四类。如图1所示。

图1 老龄人口养老服务需求与供给结构

二、养老服务多样化需要与有效需求

（一）生活能够完全自理的健康老人养老服务需要

半数老年人通过参与各种正式或非正式活动为家庭、社会和经济发展做出贡献；①谢立黎等：《积极老龄化视野下中国老年人社会参与模式及影响因素》，《人口研究》2019年第3 期。我国老年人才的专业领域分布广泛，因年龄因素，体力、耐力可能稍逊于年轻人，但是，在运用知识、经验、智慧、策略的脑力劳动方面，仍然具有独特的优势。①张思锋等：《基于多目标均衡分析的延迟退休年龄研究》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1 期。老年人参加社会劳动和社会活动，重要的是自身价值的实现。②王莉莉：《中国老年人社会参与的理论、实证与政策研究综述》，《人口与发展》2011年第3 期。一是健康老人操持家务、照顾孙辈、照护半失能、失能配偶的家务劳动，属于自给性的不计价格、不计报酬的非商品化服务劳动，其劳动价值往往得不到社会和家庭成员的理解或承认。城镇职工延迟退休或再就业为社会提供有酬劳动，农村老人继续务农、打工以支持或补贴家用，属于为社会提供的具有市场交换性质的商品生产或服务劳动，需要获得与其付出、贡献相匹配的报酬。二是健康老人需要社会提供方便可及的文化、体育、娱乐等公共设施与服务；便捷的吃、穿、住、用、行等基本生活设施和服务，助医、助购、助行、人身财产安全等保障和服务。三是健康老人需要来自他人乃至全社会的尊重、自我实现的社会参与、社会交往、获得相应的政治待遇；安全、和谐、卫生、清净的活动氛围与生存环境。

（二）生活能够部分自理的半失能老人养老服务需要

以西德尼·卡茨（Sidney Kartz）最先提出并被普遍采用的ADL 量表衡量，③张思锋等：《基于我国失能老人生存状况分析的养老照护体系框架研究》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2016年第2 期。在吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动、洗澡六项日常活动中，不能独立完成1—2 项、3—4 项、5—6 项活动的老人分别被称为轻度、中度、重度失能老人。我们把轻度、中度失能老人称为半失能老人。2015—2019年，我国失能老人数量从4063 万人增加到4608 万人，平均每年递增3.20%；④张思锋：《中国养老服务：顺应趋势把握规律精准供给》，《福利中国》2020年第1 期。其中半失能老人从1845 万人增加到2092 万人。半失能老人的养老服务需要，一是对助餐、穿衣、洗澡等不能自理时的照护需求；二是在听觉、视觉等功能健全，思维清晰的状态下，对他人话语、周围环境、相关信息特别敏感，容易产生心理上的多疑或行为上的异常，从而具有倾诉、被重视、被尊重的需要。

由此，半失能老人对来自家人与社会的关爱、帮助、照护有着心理和生理上的双重依赖。半失能老人是无法独居的。与子女同住的半失能老人，起居、用餐、洗漱、清洁等日常生活仍然需要子女关注、协助或帮助。与配偶同住的半失能老人，配偶是健康老人情况下，可能得到相对尽心的生活照料、疾病护理服务，同时也需要专业人员的上门服务。由于更容易关注身体的各种不适反应，半失能老人遇到的共性问题之一，是被诱导过度医疗或不适当消费或金融诈骗。半失能老人，最好选择具有良好设施和有效服务的专业养老服务机构。

（三）生活完全不能自理的重度失能老人养老服务需要

多数重度失能老人，长期卧床，无论白天或夜晚，需要家人或护工的关注、照护与慰藉，至少需要视频条件下的远程监护。他们最大的需要是得到照护。他们是老龄社会中最弱势的群体，也是养老服务对象中的关键群体。

一般来说，家庭很难为重度失能老人提供全面有效的养老服务，他们应该入住养老机构，接受更为专业的起居、餐饮、漱洗、洗澡、如厕等生活照料服务和诊疗、护理、康复等医疗照护服务；需要家人或他人精心的陪伴、周全的照顾、无微不至的帮助，以维护生存的体面和生命的尊严。在他们生命即将终结时，也需要来自亲属、朋友、同事、白衣天使等真诚、温暖的临终关怀。

（四）养老服务有效需求

养老服务有效需求是指有支付能力的养老服务需要。以收入和家庭财产多寡衡量，我国老年人分为高收入、中等收入、低收入、极端困难四类群体。高、中收入老年人，具有高、中端养老服务需要。高、中端养老服务需要转化为养老服务有效需求，一是要有与需要相匹配、性价比优越的养老服务供给；二是要有追求高品质老年生活的消费意识与财富观念。低收入老年人，具有个体与社会两个方面提高和改善老年生活水准与老年生存质量的愿望，但是个人收入与家庭财产的约束，社会能够提供帮助的量与质的限制，制约着养老服务需要向养老服务有效需求转化。现阶段，我国还有一定数量低收入或缺乏固定收入来源的鳏、寡、孤、独、残、失能、失智等极端困难群体，他们的养老服务有效需求直接取决于政府帮助和社会支持的数量、质量与可及性。

现有文献与笔者的先期调查表明，城乡90%以上的老年人首选居家养老。家庭收入相对较低的老人，更愿意选择成本较低的养老模式安度晚年。①贾亚娟：《事实养老、养老成本对老人养老模式选择意愿的影响》，《地域研究与开发》2020年第1 期。在拥有自有住房、本人与家庭成员提供自给性服务情况下，以货币计量的居家养老成本远远低于机构养老成本。2020年8月，我们在西安某退役军人干休所调查时，谈到入住社会养老院问题，军休干部回答最多的是，“把自己的房屋空着，住养老院，不划算”，“用住养老院的费用请保姆，绰绰有余”，“在家养老，自己的房子，自己的用具，自己说了算。”当然，来自子女的家庭养老服务，也有机会成本，即在劳动力市场化条件下，子女赡养老人的时间成本。②李永萍：《家庭政治视角下的农村“女儿养老”及其形成机制》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2021年第1 期。聘请保姆照料老人，除了经济成本外，还有风险成本，很多子女为父母安排家政服务时最揪心的依然是“毒保姆事件”。

选择机构养老的主要影响因素，除了老人脱离家庭氛围的社会、心理因素之外，具有决定作用的是经济因素。家庭收入较高的老年人接受机构养老的可能性是收入较低老年人的 6.45倍。③张文娟等：《城市老年人的机构养老意愿及影响因素研究》，《人口与经济》2014年第6 期。2013年，有学者通过对305 位入住雅安市医养结合机构老人的调查，核算出每位老人每月的医养费用为1688 元，其中护理费用810 元；而当时全市退休老人养老金平均1443 元/月。④卿粼：《医养结合机构养老服务成本的统计分析和建议》，《企业改革与管理》2017年第4 期。黄惠在研究昆山淀山湖镇“离家不离村”养老公寓模式时，核算出包括房租、水电、杂费、人工四项的每张床位运营费用732 元/月。⑤黄惠：《成本控制与多元共摊：高龄养老淀山湖镇模式研究》，《江苏大学学报（社会科学版）》2018年第6 期。据对武汉某民营养老院的调查，2018年协助照料区2人一间最低收费的床位费、服务费、餐费（普通餐）为5000 元/人/月；专业照护区单人间专护床位费、服务费、餐费（特殊餐）1—4 级分别为8400 元/人/月、9500 元/人/月、10100元/人/月、11300 元/人/月；记忆照护区单人间床位费、服务费、餐费（特殊餐）1—3 级分别为11000 元/人/月、12800 元/人/月、14500 元/人/月。此外每人收缴一次性安置费（含试住费）1000 元，医疗保障金10000 元；直系亲属同时入住，两人缴纳医疗保障金2 万元。根据武汉市人力资源社会保障部门数据，同期全市134 万退休职工养老金平均2525 元/月。①张若漪：《机构养老现状调研——以武汉市某区为例》，《智库时代》2020年第7 期。

在选择机构养老的文献中，有研究的结论是，广州9.1%的城乡老年人愿意入住养老院；②阎志强：《城市老年人的机构养老意愿及其影响因素——基于2017年广州老年人调查数据的分析》，《南方人口》2018年第6 期。应以10%作为入住养老机构需求人数的上限；③许海燕等：《上海市区域养老设施需求预测》，《城市问题》2014年第10 期。陈友华等测算出每百位老年人所需养老机构床位数2005年为2.15 张， 2025年为4.57 张，2050年为5.57 张；④陈友华等：《中国老年人口的健康状况、福利需求与前景》，《人口学刊》2011年第2 期。张丽萍根据第六次人口普查和CSS2011 数据计算出，选择机构养老的生活能够自理和不能自理的老年人占同口径老龄人口的比例分别为1.5%和12.9%。⑤张丽萍：《老年人口居住安排与居住意愿研究》，《人口学刊》2012年第6 期。根据引文的叙述情景分析，这里的“愿意住”“需求”“所需”的含义均指的是“需要”，不是“有效需求”。

随着我国人口老龄化不断深入，社会养老服务需要的迅速增加趋势不可逆转。养老服务需要转化为养老服务有效需求的必要条件是，老龄人口群体、个人及家庭收入与财富不断增长。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，将“提高低收入群体收入”“扩大中等收入群体”纳入十四五规划和二〇三五年远景目标。在实现“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”进程中，边富边老的中、高收入退休老人的绝对量与相对量将不断增加，低收入老年人的绝对量与相对量会呈现下降趋势；随着脱贫攻坚取得决定性胜利，特殊困难群体人数也会下降。选择机构养老的老年人数量随之增加，养老服务需要向有效需求的转化率必将日益提高。

三、多元化养老服务供给与供给有效性

（一）自给性养老服务供给

自给性养老服务是指本人及家人为居家养老者提供的非商品性服务。本人、配偶、子女、其他亲属为居家老人提供的自给性养老服务，是当前我国居家养老家庭服务的主要供给形式。老年人自我提供养老服务，符合世界卫生组织（WHO）倡导的“积极老龄化”和老年活跃理论，是减轻社会、家庭养老负担的过渡型养老模式。生活自理能力、健康自我维护能力、经济自立能力依次是自给性养老服务的核心、保障和后盾。⑥梅阳阳等：《老年人自我养老能力测评指标体系的建立》，《中国全科医学》2019年第11 期。对于多数老年人而言，家庭仍然是首选的养老支持来源。⑦田北海等：《城乡老年人社会养老服务需求特征及其影响因素》，《中国农村观察》2014年第4 期。有超过30%的老年人希望能够自我养老。⑧王冬华等：《402 名农村老年人自我养老能力现状及影响因素分析》，《护理研究》2020年第1 期。只要有人照料，失能老人还是倾向于居家养老。有配偶的老年人接受机构照料的意愿只有单身老年人的16.7%。①张文娟等：《城市老年人的机构养老意愿及影响因素研究》，《人口与经济》2014年第6 期。配偶是精神慰藉服务的一个重要提供者。②王琼：《城市社区居家养老服务需求及其影响因素》，《人口研究》2016年第1 期。

对于健康老人来说，自给性服务是最合适的服务供给。无论是老人自己，还是配偶、子女、孙辈等为健康老人提供的养老服务过程，是数辈同堂家庭生活不可或缺的组成部分，也是老年人享有天伦之乐的重要内容。大多数情况下，自给性服务在家庭成员之间也是互动的、相辅相成的。自给性服务还是一种增加家庭收入、积累家庭财富的增值性劳动，因为自给性劳动替代了需要购买的服务。如民谚所云，“省下的就是挣来的”。

对于半失能、失能老人来说，自给性服务就复杂得多。半失能、失能老人本人无法提供自给性服务。在就业半径越来越延长、家庭规模越来越小的情况下，大多数子女无条件为父母直接提供养老服务；在竞争日益激烈的社会大环境下，面对卧床不起的老人，子女中的不少人陷入“事业人士”与“孝顺子女”的角色冲突。“久病床前无孝子”，事实上，子女几乎没有为长期卧床双亲提供自给性服务的条件。调查显示，有25.3%的被调查半失能、失能老人享有子女不同程度的生活照料；有30.7%的被调查半失能、失能老人有配偶陪伴。由于半失能、失能老人生活照料的长期性与配偶年龄和身体条件的限制，由配偶陪伴失能老人的家庭生活状况和陪伴者的生存状态表现得格外艰难辛苦。宝鸡市某社区 62 岁的李某，其丈夫6年前突发脑梗半身不遂，由于每天为丈夫喂饭、洗澡、如厕、翻身等，一年后因心脏衰竭而病倒；咸阳某农村 75 岁的刘某，照顾全身瘫痪的丈夫7年多，由于家庭经济困窘还要做小工补贴家用，其劳累、焦虑、营养不良，时常耳鸣头晕，多次因低血压晕倒。③张思锋等：《基于我国失能老人生存状况分析的养老照护体系框架研究》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2016年第2 期。社会支持、政策惠泽、入住养老机构，是解决半失能、失能老人养老问题的根本出路，也是解决老龄社会养老问题的关键环节。

（二）福利性养老服务供给

福利性养老服务是指国家或者企业、事业单位为全体老年公民或者本单位离退休人员提供的具有公益、普惠、特惠性质的非缴费服务。多年来，福利性养老服务供给，主要体现在由中央和地方各级财政以及社会福利基金专项拨款、单位与集体资源投入支持下的社区养老服务设施建设，公办养老机构运营资金投入，民营养老机构床位补贴、用地支持和税收优惠等。

我国老年人收入普遍不高。2017年，全国低收入居民的人均可支配收入为5958.4 元，其中，城镇为13723.1 元，农村为3301.9 元。④戴卫东：《中国养老服务事业的转型、定位与发展》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第3 期。2020年，全国居民人均可支配收入32189 元，其中城镇居民人均可支配收入43834 元，农村居民人均可支配收入17131 元，二者之比为2.56：1；按全国居民五等份收入分组，高收入组人均可支配收入80294 元，中间偏上收入组人均可支配收入41172 元，中间收入组人均可支配收入26249 元，中间偏下收入组人均可支配收入16443 元，低收入组人均可支配收入7869 元，五者之比为10.20：5.23：3.34：2.11：1；全国居民人均可支配收入的中位数为27540 元。①《2020 中国经济年报》，中国政府网：http://www.gov.cn/zhuanti/2020zgjjnb/index.htm。多年来，各级政府和社会组织通过不同途径为特殊困难老人等提供的各种福利性补贴，类别繁多，规模不小，使用分散。2017年，全国民政系统为老年人发放的高龄、护理、养老服务的福利性补贴分别为172.27 亿元、6.9 亿元、61.02 亿元；②参见民政部：《中国民政统计年鉴（2018）》，中国社会出版社，2018年。各级财政提供公共卫生服务补助587.2 亿元，为城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院补助1808 亿元；③《国务院报告：2013年至2017年全国财政医疗卫生累计支出59502 亿元 保障力度不断加大》，中国政府网：http://www.gov.cn/shuju/2018-12/24/content_5351797.htm，2018年12月24日。中国残联系统发放重度残疾人护理补贴122 亿元。④《民政部中国残联通报全国贯彻落实残疾人两项补贴制度情况》，中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/06/content_5222995.htm，2017年9月6日。2018年底，全国享受高龄、护理、养老服务三项补贴的老年人分别为2972.3 万人、74.8 万人、521.7 万人，比上年分别增长10.8%、22.0%、47.2%。⑤《2018年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://images3.mca.gov.cn/www2017/f ile/201908/1565920301578.pdf。

各类社会慈善组织也是福利性养老服务的重要供给者。2017年中国红十字会总会等部门《关于红十字会参与养老服务工作的指导意见》，作出红十字会参与养老服务的工作部署。在具体实施中，济南、临沂建设12 所红十字博爱幸福院；浙江设立红十字养老基金，通过网络众筹，救助老年白内障患者，浦江县向500 名阿尔茨海默症老年患者发放“易走失定位手环”；江西省红十字会从2006年起，先后培训67 名赴日本研修的老年介护师资和1172 名省级老年护理师资；⑥何燕兰：《非营利组织参与养老服务模式研究》，《社会福利》2018年第8 期。江苏省新建100 个社区红十字照护志愿服务队。⑦管园园等：《社会志愿团体参与医养结合照护的基本理念、核心问题及对策》，《医学与社会》2019年第2 期。

保留、坚持养老服务的福利性，是由养老服务的社会保障性质和我国国情决定的。在社会成员之间仍然存在城乡、区域、职业、能力等差别的情况下，初始分配必然引起社会成员之间的收入差别、贫富差异。社会保障的再分配功能，是实现“弱有所扶”“老有所养”等社会公平目标，缩小收入差距、保障基本、兜住底线的不可替代制度安排。

（三）非营利性养老服务供给

非营利性养老服务是指社区、企业和事业单位、社会组织等在政府补贴或单位资源投入支持下，为老年人提供的低收费或以成本计价的服务。在国家福利性养老服务供给向多主体社会化供给转化过程中，政府直接提供养老服务逐步改变为向第三方购买。1998年，国务院将民政部社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”就成为“非营利组织”的官方用语；在民间组织管理局注册的各类协会、基金会、民办非企业组织等，就成为“非营利组织”的主要形式。

吴玉韶等将养老服务分为“纯公共物品、准公共物品、私人物品”。其中“纯公共物品由政府购买”，由市场或非营利组织提供，服务对象为经济困难的失能、半失能老年人和有特殊困难的自理老年人，如“三无”“五保”老年人等。准公共物品由政府补贴购买或老年人自主购买，由市场或非营利组织提供，服务对象为有一定经济支付能力但支付能力明显不足的失能、半失能老年人和有特殊困难的自理老年人。私人物品则完全由老年人自主购买，由市场提供，服务对象主要是经济支付能力较强的老年人。①吴玉韶等：《中国养老机构发展研究》，《老龄科学研究》2015年第8 期。那些对养老服务有刚性需要，又没有能力全额或部分支付相应费用的低收入老年群体，养老服务就具有“纯公共物品”或“准公共物品”的属性。政府通过全额或部分补贴的方式，向“非营利组织”或养老服务企业购买养老服务，向低收入群体免费或低价提供“非营利性”养老服务。由于大部分“非营利组织”，如青联、妇联、残联、贸促会、红十字会等组织本来就是有政府背景的半官方社会组织，其工作场所、工作条件、工作人员酬金、其他业务经费、筹资政策等与政府有着根深蒂固的联系，政府购买养老服务也就优先考虑与政府联系密切、不以营利为目标、关注公众利益的“非营利组织”。

2013年泰安市泰山区组建泰山养老护理协会，投资150 万元，建设居家养老服务信息平台，为1500 名困难老年人免费发放具有行为轨迹跟踪记录、定位功能的“一家通”老人专用手机。协会通过链接全区71 个城市社区服务中心、13 处养老机构、23 家城市社区日间照料中心、10家农村幸福院和82 家卫生医疗机构，为4.6 万名老人搭建起区、镇街、村居三级联动养老服务机构网络，并以政府购买的形式为全区老人提供30 余项无偿、低偿、有偿服务。2000年，宁波市海曙区政府组织成立了经费由政府划拨的星光敬老协会，将区域内居家养老公益项目、管理运营社区养老院、监管居家社区养老、统筹调拨养老资源等工作交由星光敬老协会。②魏倩倩：《城市公共物品供给中政府与非营利组织的协作》，《现代交际》2015年第7 期。2003年，南京市鼓楼区委托民办非企业组织“心贴心老年人服务中心”，建设居家养老服务网工程；区财政首期安排15 万元资金和服务场地，此后市区两级按比例逐年拨付后续资金；中心向政府明确的高龄、独居等符合条件的困难老人免费提供养老服务，为自费老人提供远远低于市场价格的相关服务；中心服务范围覆盖了辖区7 个街道、64 个社区；对年满70 周岁，月收入低于1200 元的独居老人提供上门服务；出资为居家老人安装月租金20 元的“安康通”呼叫器；等等。2015年，南京市设立依托某康复医院的“社区居家服务中心”，为行动不便、卧床不起的老年人提供医养融合专业服务，服务费用由相关医疗保险承担；同时为居家老人提供慢性病管理、疼痛处理、心理咨询、日间照料、康复服务等健康管理与服务项目；工作人员工资由中心支付；街道、社区为中心提供老年人专项活动的经费补贴。③宋雪飞等：《非营利组织居家养老服务供给：模式、效用及策略》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社学科学）》2017年第2 期。

（四）营利性养老服务供给

营利性养老服务是指企业以市场价格向老年人提供的服务。2013年7月1日起施行的“中华人民共和国民政部令（第48 号）”《养老机构设立许可办法》规定，为老年人提供集中居住和照料服务的养老机构，依法向养老机构住所地县级以上人民政府民政部门申请设立。2015年5月5日公布的“中华人民共和国民政部令（第55 号）”，删除了《养老机构设立许可办法》中关于提供“资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告”款项，增加了“申请设立经营性养老机构的，还应当提供营业执照及复印件”，即在工商行政管理部门取得营业执照的“经营性养老机构”还需在民政部门获得许可。2019年5月31日，“中华人民共和国民政部令（第64 号）” 决定废止民政部第48 号令《养老机构设立许可办法》。6年3 个民政部令，记录了从民政部门获得许可的“非经营性”向从工商行政管理部门取得营业执照的“经营性”养老服务机构演进历程，也展示了对养老服务的福利性-非营利性-营利性认知与政策发展过程。

2013年9月《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》首次提出“办好公办保障性养老机构”，发挥“公办养老机构的兜底作用”，重点为无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力的“三无老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务”。2013年12月民政部《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》指出，“公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用”。

国办发〔2016〕91 号文件《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》要求，进一步降低准入门槛，积极引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，充分激发各类市场主体活力。显示了养老机构从“福利性公办事业单位”，向行政部门许可注册的“非营利性民办非企业组织”，再向工商行政管理部门注册登记的“营利性民办企业”的转变历程。国办发〔2019〕5 号文件《关于推进养老服务发展的意见》，将营利性民办养老服务企业纳入养老服务体系建设之列，享受公办养老机构政策待遇。公办养老机构改制为国有养老服务企业。接收经济困难的高龄失能老年人的养老机构，不区分经营性质，按接收老年人数量享受运营补贴和入住老年人养老服务补贴；清理废除排斥营利性养老服务机构参与竞争的规定和做法；支持符合条件的养老服务企业上市融资；落实外资举办养老服务机构国民待遇。

以营利为目的，进入具有特殊社会责任的营利性养老服务领域的投资者，一是瞄准具有巨大市场潜力的中国养老服务市场，二是奔着政府给予的与福利性、非营利性养老服务机构待遇类似的进入、建设与运营优惠政策。一方面，资本雄厚、经营规模大、管理能力强的相关企业集团，抓住需求转换、产业升级的历史机遇，以养老服务与房地产、文化旅游、医疗健康等行业融合的战略思路，大投资、大规模、大手笔进入养老服务市场，打造特色养老服务品牌。仅广西壮族自治区，以长寿养生养老为主题，在具有长寿之乡美誉的巴马瑶族自治县长寿村，计划投资118.5 亿元的“中脉巴马国际长寿养生都会”，力图打造集观光旅游、休闲度假、高端养生养老于一体的大型健康养生养老综合项目；以中医养生养老为主题，设计投资102 亿元，按照5A 景区标准，建设集生命科学研究、养生养老、健康保健、医疗护理、生态旅游、教育培训于一体的“桂林国际智慧健康产业园”；以“旅居、康护”为主题，计划投资30 亿元，打造“乐养小镇、生态农业、旅游与新壮乡经济”的扶绥县“中国乐养城”；以“候鸟式旅居”养生养老为主题，在全国12 个省市布局连锁经营的规模化、产业化、标准化、信息智能化综合养老服务机构“广西太和·自在城”。①胡丽华：《营利性养老服务机构的建设与发展研究——以广西为例》，《经济研究参考》2018年第47 期。另一方面，更多的规模小、基础弱、资金缺的民营中、小、微企业或个人，将养老服务作为新市场、新商机、新政策、新创业重要机遇，瞄准社区日间照料中心、托老中心、养老服务中心、医务室，农村幸福院，居家养老上门服务项目，积极参与养老院、敬老院等各级公办养老机构的改制，采用独资、合资、公办民营、民办公助、PPP 养老模式等，进入养老服务业。截至2019年底，全国民办养老机构占比达54.7%，床位数占比达57.6%，提前完成“十三五”民办养老机构占比不低于50%的发展目标。①参见《托起稳稳的幸福——“十三五”以来养老服务质量稳步提升》，《人民日报》，2020年12月15日。

（五）养老服务有效供给

养老服务有效供给是指适应养老服务有效需求的养老服务供给结构、数量与质量的有效性。多年来，我国养老机构、养老床位、每千名老年人拥有养老床位数实现了快速增长，但同时又出现“一床难求”与“床位空置”并存现象。

1.每千名老年人拥有的养老床位数快速增长

国办发〔2000〕19 号文件《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，将城市中每千名老年人拥有10 张养老床位，作为2005年社会福利社会化显性目标。《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》提出，到2015年每千名老年人拥有养老床位数达到30 张。国发〔2013〕35 号文件《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，到2020年，每千名老年人拥有社会养老床位数达到35—40 张。

2011—2015年，用于养老服务体系建设的中央预算内投资从0.9 亿元增加到28 亿元，年均21.6 亿元。2010—2014年贵州省用于养老服务体系建设的地方财政投资增长9.9 倍。②宏观经济研究院课题组：《“十三五”养老服务体系建设投资问题分析与建议》，《宏观经济管理》2016年第3 期。2013—2020年，全国公共财政用于养老服务体系建设资金从111.8 亿元增加到246.2 亿元，8年共投入1433.2 亿元；彩票公益金从128.1 亿元增加到519.6 亿元，8年共投入2330.3 亿元；两项财政性资金累计投入3763.5 亿元。③胡祖铨：《我国养老服务业的财政性资金投入规模研究》，国家信息中心官网：http://www.sic.gov.cn/News/459/5000.htm，2015年7月24日。

2010年、2012年、2014年、2017年，全国养老机构总数分别为3.99 万家、4.43 万家、5.2万家，14.46 万家。④宏观经济研究院课题组：《“十三五”养老服务体系建设投资问题分析与建议》，《宏观经济管理》2016年第3 期；《我国养老机构总数超过14.46 万家》，《南方日报》，2018年2月24日。2019年底，全国共有各类养老机构和设施20.4 万个。其中，注册登记养老机构3.4 万个，社区养老照料机构和设施6.4 万个，社区互助型养老设施10.1 万个。⑤《2019年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://images3.mca.gov.cn/www2017/f ile/202009/1601261242921.pdf。2020年6月底，全国养老服务机构和设施22 万个。⑥《我国已有养老服务机构和设施近22 万个》，新华网：http://www.xinhuanet.com/local/2020-10/23/c_1126649276.htm，2020年10月23日。

2005年、2010年全国每千名老年人拥有养老床位数分别为10.97 张、17.79 张。2010—2014年，全国养老床位总数从314.9 万张增至577.8 万张；每千名老年人拥有养老床位数从17.79 张增至27.2 张。⑦宏观经济研究院课题组：《“十三五”养老服务体系建设投资问题分析与建议》，《宏观经济管理》2016年第3 期。2015年、2016年、2019年、2020年6月，全国养老床位总数分别为667.4 万张、730.2 万张、775.0 万张、790 万张；每千名老年人拥有养老床位数分别为30.3 张、31.6 张、30.5 张、31.04 张。①《2017年社会服务发展统计公报》，民政部官网：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf；《2019年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://images3.mca.gov.cn/www2017/f ile/202009/1601261242921.pdf。2012—2015年，广州市每千名老人拥有养老床位数分别为27 张、29 张、31 张、33 张，呈逐年匀速上升趋势，但边际增长率递减，其原因是老龄人口边际增长快于养老床位数边际增长。②刘阳阳等：《广州市机构养老供给能力的现状与问题》，《中国医学伦理学》2018年第5 期。2019年底，位居全国前三的浙江、内蒙古、江苏每千名老年人拥有养老床位数分别为53.7 张、53.2 张、40.9 张；云南、新疆、海南三省每千名老年人口拥有养老床位数分别为16.5 张、15.5 张、11.1 张。③根据《中国统计年鉴》相关数据整理所得。

综上，2013—2020年，用于养老服务体系建设的全国财政性资金年均递增18.0%。2010—2020年6月，全国养老机构与设施数年均增长19.69%；养老床位数年均增长10.17%；在老龄人口年均增长3.93%的情况下，每千名老年人拥有养老床位数年均增长6.03%。

2.“一床难求”与“床位空置”并存现象

2012年，有媒体以“北京一家公办养老院排号7000 要等10年”为编者引语，推出“未富先老怎么养”的报道。④《养老床位，到底有多缺》，中国文明网：http://www.wenming.cn/ddmf_296/pljd/201204/t20120411_604725.shtml，2012年4月11日。这家北京公办养老院是北京市第一社会福利院。上海市第一社会福利院，入住也需要“出一个老年人才能进一个老年人”。⑤张路等：《满足日益增长的多层次养老服务需求探析》，《南京工程学院学报（社会科学版）》2013年第2 期。

在“一床难求”，增加养老机构、养老床位数量的呼声中，关于“床位空置”的声音逐渐增多。2010年北京市227 家养老机构平均入住率50%；其中入住率100%的四家机构中，有三家排队率分别为400%、100%、10%，一家托老所可当即入住；22 家养老机构入住率90%；1家街道办敬老院入住率不到10%。⑥李占五：《北京市养老设施建设需要解决六大问题》，《北京社会科学》2011年第6 期。2010年城市福利机构空床率为28.5%，农村为17%。⑦潘屹：《社区综合养老服务体系建设：挑战、问题与对策》，《探索》2015年第4 期。2014年全国各类提供住宿的养老机构3.4 万个、床位557.8 万张，入住老人仅288.7 万人，空置率48%。⑧参见谢琼：《养老机构：一床难求还是床位空置率高》，《光明日报》，2015年6月15日。2014年，天津市被调查的8 家养老机构中，公办2 家亏损金额分别为122.81 万元、23.7 万元，民办2 家亏损金额分别为100 万元、10.8 万元；3 家持平；仅1 家民办盈利4.4万元。⑨国家统计局天津调查总队课题组：《关于天津市养老机构发展和入住老人生活状况的调查报告》，《求知》2015年第2 期。2015年，受访的257 家养老机构盈利、平衡、亏损分别占19.4%、48.1%、32.5%。⑩参见吴玉韶、王莉莉：《中国养老机构发展研究报告》，华龄出版社，2015年。吉林省长春市某大型养老机构投巨资建成的高端养老机构，因市场培育不足，空置率达90%。⑪付诚等：《我国养老服务产业化发展的现实困境与改进策略》，《经济纵横》2015年第12 期。2016年社区养老机构和设施、社区互助型养老设施利用率分别为38.6%、33.7%，临终关怀医院利用率46.9%。⑫王先菊：《养老服务业供给侧结构性改革的理论基础与实践》，《中国老年学杂志》2018年第22 期。2020年，北京市养老机构空置率40%。⑬《北京市民政局局长李万钧：全市养老机构空置率为40%》，北京商报网：https://www.bbtnews.com.cn/2021/0124/384440.shtml，2021年1月24日。

3.我国养老服务供给进入从量变到质变的转折阶段

养老服务“一床难求”与“床位空置”并存现象表明，第一，随着养老床位供给不断增加，消费者“货比三家”选择养老机构的买方市场初步形成。第二，在观念、习惯、收入多重约束下，老龄人口日益增长的养老服务需要亟待转化为养老服务有效需求。第三，养老服务供需结构性矛盾突出：财政投入持续支持，具有“高补贴、低定价”“托底”优势，接收低收入特殊困难老人的公办福利性养老机构的服务能力参差不齐；很多地理位置远、资金投入少、装备设施差、服务项目少、管理不规范、监管不到位、运营经费不落实的兜底性、非营利性乡镇养老院、村幸福院、社区日间照料中心等难以维持；接收失能、失智、残疾老人的专业护养、医养、康养结合机构床位难觅；项目投资大、运营成本高、回收周期长、价格居高不下的营利性养老机构，很难提高入住率。第四，公办公营、公办民营、公建民营的福利性养老机构，对财政性资金一次性建设补贴、新增床位补贴、各类运营补贴的依附性不断增强；非营利性养老机构对政府的各类建设性、运营性补贴和土地供应、水电费用、税费减免、投融资政策等具有很强的依赖性；定位于失能、失智、残疾老人老有所依、老有所养，以养老为主或以医疗为主的医养结合养老机构，苦于行业壁垒、医保支付、专业人员流动等约束，开办困难、发展艰难，期盼着医疗保险政策更加关照、长期护理保险制度全面覆盖；大、中、小、微营利性养老服务机构，面对有效需求不足、入住率不高、要素价格上涨的市场环境，期待着政府更多的补贴和政策扶持、支持，以降低运营成本、优化服务价格、提高入住率、缩短投资回收期。

四、构建公平竞争的养老服务市场机制

急切到来的我国人口老龄化，表现为急剧增长的养老服务需要。以增加养老机构和养老床位数量为显性目标的养老服务体系建设，必然成为应对人口老龄化的重大举措。在“从无到有”“从少到多”的养老服务供给数量增长过程中，养老服务被作为政府直接充当供给主体的纯公共物品，或者通过政府补贴购买的私人部门提供的准公共物品。国办发〔2016〕91号文件《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，支持鼓励社会资本进入养老服务业，开办营利性养老服务机构，把养老服务从纯公共物品、准公共物品转化为由私人部门提供的私人物品。政府财政性资金的增量投入、优惠性政策的导引扶持、行政性措施的有效推动，对于增加养老机构和养老床位数量无疑具有不可替代作用。但是，随着养老机构和养老床位数量的快速增长，养老服务有效需求不足、养老机构“入住率”下降、养老床位“空置率”提高、亏损和基本维持的养老机构与设施增多、接收失能老人的专业养老机构短缺等问题凸显。养老服务业存在对政府的依附性，养老服务供给主体存有对财政补贴、优惠政策的依赖性。在养老服务供给者缺乏由趋利性动机和市场竞争压力激发的内在动力情况下，仅仅依靠政府规制、行政监管、舆论驱动等外在压力很难提升养老服务质量。这一发展困境，表现为养老服务有效需求不足与有效供给不足并存。来自于养老服务供给与需求的结构性矛盾，根源于在养老机构和床位数量扩张进程中，养老服务被赋予福利性养老机构提供的纯公共物品、非营利性养老机构提供的准公共物品、营利性养老机构提供的私人物品三重供给属性。①张思锋：《公共经济学》，中国人民大学出版社，2015年，第94-96 页。同一物品的三重供给属性，背离了市场供给主体的身份平等原则和公平竞争规则，市场配置资源的供求机制、价格机制、竞争机制难以发挥作用；政府在养老服务供给者之间、服务对象之间、供给者与服务对象之间的选择性制度供给，陷入财政性补贴、优惠性政策、培训性服务等资源配置效率陷阱。出路在于，顺应中国特色社会主义市场经济规律，构建公平竞争的养老服务市场机制，充分发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。

（一）建设公平竞争的养老服务统一市场

市场机制是在生产者追逐更大利润、消费者追求更大效用的趋利性动机作用下，通过商品价格反映供求关系变化的供求规律与价格调节供求的机制，将资源配置到需求量大、供给量小的领域。生产者追求等量投入获得更多产出的利润最大化目标和优胜劣汰的竞争机制，构成改进技术、提高质量、降低成本、扩大供给的内在动力和外在压力。国办发〔2020〕48 号文件《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，提出“加快形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场”。将养老服务供给主体区分为营利性、非营利性、福利性不同身份，是建设公平竞争养老服务统一市场的主要障碍。20世纪80年代末，我国高速公路采取公共物品私人化的建设策略，到2013年全国高速公路通车里程就达10 万公里，位居世界第一。②张思锋：《公共经济学》，中国人民大学出版社，2015年，第101 页。养老服务不同于医疗、教育等供给者卖方垄断，完全可以实现供求双方公平竞争的讨价还价机制。我国养老服务也可以采取公共物品私人化策略，形成公平竞争的养老服务统一市场，推进养老服务供给质的飞跃。通过企业兼并、资产整合、产权重组等改革措施，将属于国有、集体、私营、个体等不同所有者的营利性、非营利性、福利性养老机构的存量资产股权化，以独资公司、有限责任公司、股份有限公司等形式，组建全国性、区域性、连锁性，具有创新、示范效应的若干大型综合养老服务集团，打造众多分别面向失能半失能老人、特殊困难老人、高龄老人、健康老人的医养结合型、康养结合型、康复护理型、生活照料型、旅居康养型等专业养老服务机构，改制、发展大量互联网+、智能服务、连锁经营， 嵌入城市社区、乡镇农村的小、微型养老服务“虚拟公司”及配套网点。所有大、中、小、微养老服务供给者统一为在工商行政机关登记注册的营利性养老机构身份；享受统一的土地供给、税费减免、劳动用工、投融资支持等优惠政策；自主确定市场定位、服务范围、服务等级、服务价格；依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争；提供公开透明、真实可靠的养老服务项目、等级、标准、价格等动态信息。在消费者自主选择、评价与公平竞争的市场机制中优胜劣汰。

（二）充分释放养老服务消费潜力

老龄人口的支付能力是释放养老服务消费潜力，增加养老服务有效需求，发展养老服务有效供给的前提与基础。当养老服务企业发展从依赖政府转化为依赖市场时，政府的关注力就能够聚焦提高老龄人口的收入水平，促进养老服务需要转化为养老服务有效需求，充分释放养老服务消费潜力。下决心解决基本养老保险一层独大，职业（企业）年金、个人储蓄性养老保险发展缓慢难题，在构建现收现付制“非缴费型公民待遇养老金”基础上，大规模发展积累制的职业（企业）年金和个人储蓄性养老保险。①张思锋：《非缴费型公民待遇养老金：由来、约束与过渡》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2021年第1 期。高度重视解决医疗保险在失能失智残疾老人“医”“养”衔接环节的合理使用问题。支持有劳动能力和劳动意愿的城市退休老人再就业和农村老人继续务农、打工，保护他们的劳动权利和合法收入。重视养老服务、养老产品、助老器具等的功能、设计、生产、供给方式创新对引导、拉动老年人消费增长的作用。运用优质优价、方便可及、消费者口碑等示范、体验、舆论多种宣传方式，引导老年人的养老理念、观念与行为。

（三）更好地发挥政府作用

履行提供产业政策的经济发展职能。将养老服务作为老龄社会新的经济增长点，列入增加内需，促进国内国际双循环的经济发展规划。制定幼稚产业成长、创造公平竞争环境、引导社会资本投资方向的养老服务产业政策。国家、省级、副省级国有资产管理部门，组建养老服务投资公司；银行和非银金融机构开办养老服务投资公司；切实落实符合条件的养老服务企业上市融资等措施。

履行维护公平竞争的市场管理职能。制定全国统一的不同服务对象、不同服务等级的养老服务行业标准。颁布公平竞争的养老服务市场规则。将养老服务质量、价格管理纳入市场监管部门工作体系，严格明码标价、质量对标、确保设备食品安全等公正监管的养老服务法制秩序。在要素获取、经营运行、政府采购、招投标等方面，对所有养老服务企业一视同仁、平等对待。以高效规范的营商环境、公平竞争的市场规则激发养老服务企业创新技术、开发产品、提高质量、降低成本、优化价格的内在动力。引导社会舆论，宣传、褒奖有爱心、有社会责任的养老服务企业家。

履行推进社会进步的公共管理职能。积极推进功能互补的养老保险制度、医疗保险制度、长期护理保障制度的改革深化与体系建设。集中使用各类政府资金，优化各类公益性资金使用方式，加快改进、改革、建设社会救助、社会福利、社会保险多层次长期护理保障制度，让低收入老人、三无老人、特殊困难老人、失能失智残疾老人等，都能获得相应的救助性、福利性、保险性长期护理保障的单项或者综合支持。将预算内资金、彩票公益金等养老服务财政性投资从补贴供给方改变为补贴需求方，引导、支持、扶持需求方根据个人养老需要、家庭养老资源，自主选择居家养老自给性服务或聘请家政、专业机构上门服务或入住高端、中端、低端综合、专业养老机构。全面推进健康中国战略，确立“寿命长、能自理、心智明、无疾终”的健康老龄社会目标。②张思锋：《中国养老服务：顺应趋势把握规律精准供给》，《福利中国》2020年第1 期。尽快建立健全家庭医生制度，普及老年人健康管理。通过提高全体老龄人口健康水平，推进高标准养老服务市场体系建设，提供高品质、高品位养老服务，实现国家文明程度的巨大提升。