韩国社会保障制度：历史、现状及未来展望

［韩］刘泰均

一、历史与现状

韩国社会保障制度的历史可以追溯到20世纪60年代初期，当时的快速工业化不仅给韩国社会带来了巨大的经济成功，而且还使人们意识到了社会权利的概念。经济体量越大，人们对社会保障的兴趣就越多。1962年，韩国宪法承认并宣布这种社会保护需求为一项基本人权。韩国宪法第五修正案规定：

“第30 条（1）所有公民都有权享有人所应有的生活；（2）国家应努力推进社会保障和福利；（3）国家应根据法律规定的条件保护无谋生能力的公民。”

继该宪法修正案之后，韩国于1963年制定了第一部有关社会保障的法律，即《社会保障法》。韩国政府最初可能并非心甘情愿，但在过去的60年中，还是认真负责地在该法和随后许多其他立法的基础上发展了国家社会保障制度。

1995年，韩国废除了《社会保障法》，并颁布了一部名为《社会保障框架法》的新法律。此后，该法律历经数次修订，2012年的最新一次修订彻底改变了韩国社会保障制度原有框架，以更好地适应21世纪快速变化的社会、经济和人口状况。如今，正是2012年的《社会保障框架法》的修订规定了关于建立和实施社会保障政策及其相关制度的基本事项。根据该法，社会保障的定义如下：①National Law Information Center, Framework Act on Social Security, Act No. 13650, Chapter 1, Article 3.

“社会保障是指对保护所有公民免受生育、养育子女、失业、老龄、残障、疾病、贫穷和死亡等社会风险威胁，并改善其生活质量所必需的收入和服务进行保障的社会保险、公共援助和社会福利服务。”（第1 章第3 条）

根据法律规定，韩国的社会保障制度是由社会保险、公共援助和社会福利服务三部分构成。如表1所示，截至2018年，韩国共有8 项社会保险、多个公共援助和社会福利服务项目。

表1 韩国政府举办的社会保障项目

在韩国社会保障的三大支柱中，社会保险一直起着最为重要的作用。这种制度特征在很大程度上是由20世纪60年代、70年代甚至80年代的快速工业化以及由此导致的劳动力从农业到工业的持续快速转移所决定的。对政府而言，无论是从政治上还是经济上的考量，都会优先考虑雇员对社会保护和财富再分配的诉求，而非那些对经济增长或社会保障制度可持续性贡献较小的人。表2显示了一些社会保险项目的发展及其覆盖面的扩展状况。

表2 社会保险项目覆盖面的扩展状况

资料来源：National Health Insurance Service, https://www.nhis.or.kr/nhis/about/sitemap.do; Employment Insurance Service, https://www.ei.go.kr/ei/eih/cm/hm/main.do; National Pension Service, http://www.nps.or.kr/jsppage/main.jsp.

二、问题

（一）包容性

韩国社会保障制度也存在诸多问题。其中一个主要问题是，由于存在巨大的盲点，致使制度的包容性较差。有两种盲点：一种是制度设计盲点，另一种是制度实施盲点。制度设计盲点是由社会保障项目的设计造成的，例如，社会保险是为雇员制定的，因此，非雇员、工作不稳定的劳动者和个体经营者在一开始就被排除在受益人范围之外；而实施的盲点则是由参保者无力支付保险费造成的。

表3至表5分别显示了失业保险、国民年金和国民健康保险中存在的盲点。就失业保险而言，由于这两类盲点的存在，只有29.3%的经济活动人口得到了保障。国民年金也存在很大的盲点，在有资格领取国民年金的2154.9 万人口当中，只有1633.4 万人（75.8%）能够定期缴费，这意味着约25%的人不满足领取全额养老金所需的强制性参保期条件。

表3 失业保险的盲点（2017年）

表4 国民年金的盲点（2016年）

表5 国民健康保险的盲点（2018年）

在韩国，国民健康保险是目前为止最具包容性的社会保险项目。然而，由于法律规定，欠缴6 个月及以上保费者医疗服务的使用将受到限制，目前仍有大约200 万家庭（或400 万人）无法获得或只能获得有限的医疗服务。

工作的不稳定性越来越强，使参保问题变得更加严重。随着“朝不保夕族”或“穷忙族”（working poor）群体数量的增长，被排除在社会保险项目之外的人数也在增加。图1显示了“穷忙族”和无工作的贫困群体中未参加社会保险的人群比例的鲜明对比。

图1 2014年社会保险未参保比例（%）

公共援助项目也存在盲点。如果个人的资产价值高于最低标准，或者他们的亲属有能力提供经济支持，即使他们处于赤贫状态，也得不到公共援助资格。根据2017年《国家基本生活保障制度调查报告》，2015年约有28 万家庭（或41 万人）没有资格享受国家主要的公共援助项目——“基本生活保障制度”的福利。①Chansub Nam, Analysis Report of 2019 Government Budget Plan, http://www. peoplepower21.org/Welfare/1592961,2018.

与社会保险和公共援助相比，社会福利服务的盲区较大。在韩国，几乎所有的社会福利服务项目都以分类公共援助项目的形式运作。因此，几乎所有的社会福利服务都是针对贫困人口的，这导致了现行社会保障制度下非贫困人口的社会福利服务需求被忽视的严峻局面。②Taekyun Yoo, "Job Creation in the Social Service Sector: A Critical Review of the Current Problems and the New Administration's Policies," Korean Journal of Social Welfare Studies, 2018, 49(1).

（二）可持续性

可持续性是韩国社会保障制度面临的另一个日益严重的问题。在韩国，社会保障相关支出的增长速度超过了其他部门。2010年至2016年，卫生、福利和就业预算总额增长了52%，而同期综合预算总额增长了32%。2019年国家预算显示，卫生、福利和就业预算创历史新高，占预算总额的35%（见表6）。③参见Biyong Hwang, 2019 Government Budget Plan: One-Third of Total on Health, Welfare and Employment, Seoul Newspaper, 2018.社会保障相关支出的迅速增长，使该制度的可持续性成为另一个令人担忧的严重问题。

表6 卫生和福利预算的增加（万亿韩元）

（三）有效性

近年来，人们对社会保障制度的有效性提出了质疑。虽然社会保障相关的支出快速增长，但人们的福利满意度却在不断下降。2016年，韩国在OECD 国家美好生活指数（BLI）中排名第28 位（共38 个国家），且近年来排名持续下降。①参见Salvatore Greco, et al., Measuring Well-being by a Multidimensional Spatial Model in OECD Better Life Index Framework, MPRA Paper 83526, University Library of Munich, Germany, 2017; Gregory Koronakos, et al., Review and Improvements on OECD Better Life Index, DEA40: International Conference of DEA, 2018.韩国较高的自杀率（见表7）也支持这一观点：该国社会保障制度的低效性不仅仅只是人们的怀疑，而是一个事实。

表7 2004—2015年部分OECD 国家自杀率（每10 万人口）

综观韩国的社会保障制度，从建立发展至今，可以说已经相当全面。韩国是亚洲第4 大、世界上第11 大经济体。2012年，韩国成为“20—50 俱乐部”的第7 个成员国，并且作为OECD 发展援助委员会（DAC）成员，韩国一直在为欠发达国家提供官方发展援助，而半个世纪以前，韩国经济在很大程度上也依赖于这一援助。然而，这些繁荣和发展指标的背后，韩国的自杀率在过去12年中一直位居36 个OECD 国家的首位。无助、绝望笼罩着整个韩国社会。社会保障的作用是提供社会保护，而韩国的这一制度似乎未能为人们提供充分的社会保护。

三、挑战

面对上述这些问题，韩国的社会保障制度必须找到更具包容性、有效性和可持续性的途径。现在的问题是，韩国必须在一个比以前更加严峻的新环境中实现这一看似难以实现的目标。新的环境充满了新的社会风险。

低生育率对韩国来说是迫在眉睫的危机。2019年的总和生育率创历史新低，低至0.92（见图2）。专家预测未来生育率可能低至0.8。然而，似乎没有政策能够有效遏制这一极其严峻的趋势。

图2 韩国总和生育率（1970—2019年）

韩国是发达国家中人口老龄化最快的国家，仅仅18年就进入了老龄社会（见表8）。从2020年开始，韩国出现人口悬崖现象；①参见Miree Byun, Baby Boom Generation and Population Cliff, Korea Social Trend 2016, National Statistical Office, 2016.预计到2026年，韩国将步入“超老龄社会”。因此，年轻一代的负担将比以往任何时候都要沉重。

表8 老龄化国际比较

就业不稳定和失业增长正在加速扩大收入差距（见图3）。韩国统计局报告，2018年第4季度韩国失业率和青年失业率（15—29 岁）分别为3.5%和9.1%，这是自1997年亚洲金融危机以来的最高水平。2019年1月，这两个比率分别升至4%和10.4%。

图3 就业不稳定和高失业状况

经济正在迅速恶化，潜在增长率一直在下降，目前约为2.9%（见图4）。专家表示，在未来10年内，这一比率将降至1%。这种趋势与20世纪90年代初期的日本非常相似。

图4 1990—2018年日韩潜在增长率（%）

当然，同时也存在有利的因素。韩国的国民负担率①国民负担率（national burden ratio）指的是一个国家在一定时期（通常为一年）内的税收总额和社会保障费负担占国民收入总额的比率。处于OECD 国家中最低的行列，只有4个国家的国民负担率低于韩国。社会支出占GDP 的比例也是如此（见图5）。这些都是有利的因素，因为较低的社会支出和国民负担率意味着韩国仍有足够的可能性，可通过采取更加积极的财政政策解决存在的问题。

图5 2016年部分OECD 国家社会支出占GDP 比重（%）

此外，韩国全要素生产率仍然相对较低，特别是上游网络产业和服务业生产率较低，这意味着如果实施适当的创新驱动型增长战略，潜在增长率可能会提高。毫无疑问，社会保障制度的可持续性取决于经济的增长。因此，必须更加重视创新驱动型增长战略。

然而，现任文在寅政府一直专注于收入驱动型增长战略。这种顽固且相当不合理的政策带来了严重的损害：创纪录的高失业率和经济停滞。如果没有相关的产业政策和提高劳动生产率的政策的支持，仅靠收入驱动型增长战略是很难成功的。

韩国的另一个优势是国家财政状况相对良好。目前为止，国债占GDP 的比例已控制在36%，是OECD 成员国中的最低水平。②参见Myoungho Park, Forseeing Long-term Public Finance Management 2016-2060, Tax and Finance Brief, Korea Institute of Public Finance, 2015.然而，与此同时，韩国有大量的家庭债务。2017年，家庭债务规模约为GDP 的95%。巨额家庭债务意味着可支配收入较低。2010年以来，国民消费持续下降。这一趋势也与20世纪90年代初期的日本相似。尽管最低工资提高了29%，并实施了周52 小时工作制政策，也没有出现通货膨胀的迹象，只是出现经济停滞。

如前文所述，由于社会支出规模相对较小，韩国仍有采用积极财政政策的空间。然而，由于其较快的人口老龄化速度和较低的生育率，预计到2040年，韩国的社会支出将飙升至GDP的25%，国家财政平衡将严重恶化。①参见Junghoon Kim, Strategic Financial Policies for Inclusive Growth, Proceedings of National Financial Forum, 2018.

四、未来展望

韩国社会保障制度面临的问题是：“我们未来如何发展?”这个问题的答案很明确，我们必须将现有社会保障制度转型为更具包容性、有效性和可持续性的制度。为此，韩国可以从其他发达国家在经济困难时期的应对措施中吸取许多宝贵的经验教训。

20世纪90年代初，瑞典面临着严重的金融危机。为了解决失业率飙升、公共收入减少和预算赤字增加的问题，瑞典政府于21世纪初对社会保障制度进行了多项改革，同时调整了宏观经济政策并实行了积极的劳动力市场政策。②其他文献对20世纪90年代瑞典经验进行了更为详细的评述。参见 Dominique Anxo, Harald Niklasson, The Swedish Model: Revival after the Turbulent 1990s? International Institute for Labour Studies (IILS) Discussion Paper 189,2008.

在瑞典努力克服危机的经验中，至少以下几点与现在的韩国高度相关。首先，韩国必须认清这样一个事实：政治家、工会领袖和公众必须明白，人们心中根深蒂固的“低负担、高给付”的福利二元性根本不可能存在。否则，过去12年间韩国政治中最无耻但最有效的伪福利民粹主义将持续下去，并最终导致这个国家陷入严重危机。

其次，需要对“劳动者”重新进行定义，以更适合21世纪快速变化的社会-经济-人口政策环境。任何从事定期或不定期创收活动的人都必须视为劳动者，并且所有劳动者都必须向社会保障制度缴费。只有进行重新定义，才能如瑞典那样，通过将基于就业和基于居住地的保险结合起来以保障人们的基本待遇，从而将社会保险转变为真正的全民保险。

再次，为了提高人民的生活质量，必须建立一种新的社会保险项目，即社会服务保险，保障人们终身享有社会服务的权利。为了确保新的社会保险和现有社会保险项目的资金供给，应将增值税作为社会保障资金的额外来源。

最后一点，或许也是瑞典经验中最重要的启示，就是让社会保障制度具有可持续性。将增值税作为额外资金来源只是缓解了制度的筹资负担，韩国必须克服的最严峻挑战是福利二元性，这是一种广泛存在的社会道德风险。为此，有必要制定《社会保障筹资稳定特别法案》，并根据该法案设定盈余目标和支出上限，使制度具有可持续性并免受经济增长变化、人口结构和伪福利民粹主义的影响。