构建“长牙齿”的目标责任审计用最严密的制度来实施最严格的耕地保护

宗 禾

保住耕地、用好耕地、养壮耕地，是一项涉及中华民族长远利益、根本关切的重大问题。《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。这就需要进一步完善耕地保护制度，用最严密的制度来实施最严格的保护。

土壤治“酸” 果实更甜

阳光洒在田野，新栽的菜苗更显生机。梁金文走到地头蹲下身来，察看还田的秸秆被“消化吸收”的情况，“去年种的高粱，收割后秸秆直接还田，看这一季油菜长得多好。”

这里是重庆市永川区青峰镇凌阁堂村。梁金文10年前在这里流转了400亩土地，“没想到土壤酸化严重，种啥都不行，萝卜开口、花菜空心、油菜一排排枯死，一年下来也挣不到几个钱。”

改变发生在几年前，永川区开始治理酸化耕地，农技部门上门服务。“教了很多招，包括科学实施秸秆还田，招招管用，蔬菜产量质量都上来了！”梁金文说。

土壤“酸”，是永川区农业发展的“心酸往事”。全区95.41万亩耕地，曾经一半是酸化土壤，pH值低于5.5。“主要是撂荒、风化、化肥使用不科学等多种因素造成的。最低的pH值甚至在4.0以下，土壤板结、不透气，基本不适合农业耕作。”永川区农业农村委副主任杨必良介绍，为保护耕地、建设高标准农田，永川区从2017年起大力治理酸化土壤，“土壤治‘酸’，农业的果实才能更甜”。

3年多来，永川区投入500余万元，购置发放钙质型土壤调理剂2500余吨。以水稻、蔬菜、水果、花椒等作物和易受污染地区耕地为重点，永川区选择种植大户和高耗化肥作物为试点，集中示范、连片推进，推广酸化土壤治理3.5万余亩次，并加强受污染耕地8.74万亩的安全利用技术措施普及，促使全区耕地土壤平均pH值得以明显提高。

走进重庆陶朱生态农业发展有限公司位于青峰镇的蔬菜基地，成片的白菜和生菜长势喜人。暂未种植的菜田里，也有村民在分组劳作。公司负责人徐光成从农用车上搬下一袋土壤调理剂，指导村民按标准翻进土壤里。

“每亩地掌握80到100公斤的量，还要与残菜还田、专用配方肥使用等结合起来。”永川区粮油作物技术推广站站长唐科明是这里的常客，刚到田头就大声叮嘱徐光成。

黑龙江省哈尔滨市双城区铧镒农机合作联社的拖拉机进行机械化玉米播种工作 摄影/新华社记者 王 松

“要得，要得！”徐光成答应着，跟唐科明报起了“效益账”：经过3年治理，公司流转土地的土壤pH值从5.4提高到了5.7，土壤有机质提高5%；韭黄每茬增产10%，韭菜每茬增产15%；化肥减量达50%，每亩节本增效200元以上。

目前，永川区已建成耕地质量定位监测点12个，加密监测跟踪大面积生产耕地土壤质量变化动态；修订完善主要农作物施肥推荐大配方23个、小配方92个，测土配方施肥技术普及率达95.1%；加强技术培训服务指导，全区开展化肥减量增效技术培训180余场次，培训人员近2.2万人次。

“土是‘酸’的，梨子也甜不了，区里治理酸化土壤，我们才敢扩大规模。”重庆钦嵩农业开发有限公司有关负责人说，他们在永川区南大街街道黄瓜山村建起了200亩梨园，在区粮油作物技术推广站等部门的指导帮助下，梨园有机肥替代比例达80%，秸秆粉碎还田、测土配方施肥等技术也都用起来了。综合治“酸”，让这片曾经寸草难生的土壤质变，更助推创建“重庆市水果标准园”。公司负责人蔡教奎说：“按照绿色果品标准种植管理，目前梨子不愁销、价格好，新的一年更有希望。”

改良生态 垦造水田

一块撂荒多年的地，垦造后变成了良田，引得周边居民纷纷前来旅游打卡……

几年之前，广东省台山市海宴镇南丰村的这块地除了杂草，就没种出过东西，一度成了“垃圾堆”。到了夏天，气味难闻，村民宁愿花半个多小时绕着走。

2017年，广东省人民政府印发《广东省垦造水田工作方案》，通过省属国企和地方自行垦造相结合模式、省市县三级指标分成和“三补偿一补贴”利益分配机制，开展大规模垦造水田工作。经过省市联合工作组勘测判定，南丰村的这块地盐碱度高、地势不平整，垦造难度颇大。

明知是硬骨头，也要啃下来。为调节土壤酸碱度，工作组1个月内6次挖深沟、引淡水，加入土壤调理剂，把渗盐返白的土地调节到酸碱度检测合格。就这样，一边挖，一边填客土，调整高度，平整地块，调节肥力，用黏土质压实犁底层，达到保水保肥、防返盐的效果。此后，台山市又引入广东海洋大学陈日胜教授的海水稻种植团队，建立育种基地，确保新增耕地不丢荒。现阶段，海水稻亩产突破900斤，培育出来的海水稻种子适合在盐碱地生长。

生态环境的改变立竿见影。海水稻田非常适合养殖鱼蟹，实现立体式生态改良；有效控制病虫草害，增加了土壤肥力；既保护生物多样性，同时又可以中和分解盐分含量，收到土壤改良的效果。这种“生物改造”的方法，实现了滨海盐碱地生态的有效恢复和生态化利用，为海岸滩涂的生态修复提供了一条路径。

“在盐碱地上垦造水田，不仅让耕地提质增量，也开拓了耕地保护的新方向，探索出生态补偿的新路径。”台山市自然资源局副局长汤硕源介绍。

构建“长牙齿”的“三位一体”耕地保护目标责任审计制度

今年全国两会，全国政协常委、人口资源环境委员会副主任姜大明，全国政协常委、民盟中央副主席曹卫星，全国政协委员王世元、张德霖、严之尧联合递交提案，建议试行“三位一体”耕地保护目标责任审计，用“长牙齿”的硬措施保护好耕地。提案建议：构建“长牙齿”的“三位一体”耕地保护目标责任审计制度。

一是重构耕地保护目标责任体系，落实“三位一体”保护。2018年修订的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》将耕地质量保护纳入考核范围，主要是将高标准农田建设、耕地质量保护与提升、耕地动态监测作为考核内容。目前仍需进一步细化耕地质量保护监测指标，明确耕地生态保护的内涵与路径，以构建数量、质量和生态“三位一体”的耕地保护责任目标体系。

二是变目标考核为责任审计，让耕地保护监督“长牙齿”。2009年中央一号文件提出“严格地方政府耕地保护责任目标考核，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度”；《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》再次明确“推动地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度”，但至今尚未在国家层面出台相关文件来具体落实。需要建立耕地保护责任审计制度，细化责任审计结果应用方式，形成“督察—考核—审计”相结合的最严密的耕地保护监督体系，通过责任审计创新促进耕地保护制度“长牙齿”。

三是变行政管理为责任审计监督，打通行政执法与司法监察之间的鸿沟。完善自然资源信息共享服务机制，实现耕地保护相关信息在自然资源、审计、司法监察等相关部门共享，形成耕地保护制度实施的整体合力。

四是注重“以案说法”，用典型案例宣示“最严格的耕地保护”。针对有些地方党政领导干部保护耕地责任主体意识不强、地方政府违法违规占用耕地依然存在等现象，要层层传导耕地保护目标责任，实行党政同责。通过典型案件促使地方党政领导形成主动保护耕地意识，传递落实“最严格的耕地保护”强烈信号。

五是加强耕地生态保护，落实“藏粮于地”战略，以地定养、种养结合。明确耕地生态保护监测指标，落实耕地生态保护监测措施，优化畜禽养殖与种植规划区域布局，提高种植业消纳畜禽养殖污染物水平，扩大生态种养结合以及耕地用养结合的覆盖面。