新冠肺炎疫情对PPP项目产生的影响及建议

[摘 要]庚子鼠年，岁末年初，一场新型冠状病毒从武汉肆虐，席卷全国。为打赢疫情防控阻击战，中央和各级地方政府采取了严格的防控措施，也取得了重大战略成果。但这些防控措施对PPP项目的识别准备、招标采购、建设施工、合同履约、项目移交等造成不同程度的影响。目前疫情防控还没有取得最终胜利，造成的影响还在延续，对PPP项目全生命周期的影响程度还无法最终确定。截至5月底，泉州市落地的PPP项目58个（总投资额646.67亿元），文章以这58个PPP项目为样本，根据疫情对PPP项目造成的风险和影响，梳理疫情过程中出现的问题和困难，结合已经出台的政策和措施，从PPP项目全生命周期多角度进行分析，提出对策和建议。

[关键词]疫情防控;合同体系;绩效评价

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.33.047

地方各级政府为防控疫情采取了禁止聚集、停工停业、交通管控和人员限流等措施，发挥了积极的作用，但这些防控措施可能导致PPP项目推进延迟、建设进度滞后、建设运营成本增加等情况，不可避免地对PPP项目全生命周期造成不同程度的影响。

1 PPP模式在助力打赢疫情防控中的作用

在此次疫情防控中，各级政府、企事业单位、集体组织和个人，为打赢疫情防控狙击战做出了有效的举措和贡献。“火神山”医院（3.39万平方米，1000张床位）10天建成，“雷神山”医院（7.5万平方米，1500张床位）18天建成，两家医院的建设周期在世界建筑史上是无先例的。疫情暴发初期，武汉等疫情地出现医疗资源不足和防疫物资物流混乱等现象，从两座医院的建设，到民营企业九州通医药集团股份有限公司参与到社会捐助医疗物资的调配等，都充分体现出PPP模式在疫情防控中所起的重要作用。虽然上述医院的建设和公共服务的供给与传统PPP模式的操作有所不同，但本质上和PPP模式的内涵是一致的。PPP模式是由政府主导，竞争性择优选择拥有专业能力、资金优势和管理经验的社会资本成立项目公司来运营，执行过去由政府承担的公共责任和职能，帮助政府解决建设资金不足和运营效率低下的问题。

2 新冠肺炎疫情对PPP项目的影响

疫情对PPP项目全生命周期各个阶段都可能造成不同程度影响，其中执行阶段建设期和运营期受疫情影響程度最大。

2.1 疫情对PPP项目识别准备前期阶段的影响

PPP项目类型多、操作过程复杂、落地难、运营时间长，因政策、融资、经济下行等不确定性因素较多，项目风险分配难以准确、有效的预测和厘清。在疫情的直接影响下，叠加产业转型升级、经济下行压力、税源萎缩、减税降费等因素，各级政府2020年财政减收和债务压力非常大。为保证收支平衡，财政一般公共预算支出增长率可能出现下降甚至负增长，突破财政承受能力10%红线的压力增大，可用于PPP项目财政支出也将相应的减少。此次疫情暴露的短板在于交通、医疗、物流、应急等领域，用于PPP项目的财政支出将更多倾向于智慧城市、医疗基建、交通物流、公共卫生应急管理等。受影响较为明显的是项目发起，出现部分已准备、已开发、拟签约或已执行项目被叫停或终止情况。PPP项目前期准备延缓，如实地勘察、征地拆迁;前期手续办理受不同程度的影响，如项目立项、项目可研、规划许可、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证和项目招标采购等。

2.2 疫情对PPP项目执行阶段建设期的影响

中央和各级地方政府为防控疫情采取推迟复工等应对措施，这对于处在建设期的项目产生了较大的直接影响。由于停工停产、人员限流、交通管控等防疫措施，项目公司出现招工困难、物资紧缺、供应不畅等情况。建设项目有序复工后，项目公司疫情防控和项目建设“两手抓”，一方面需要增加隔离场所、防疫物资、应急设备等费用，大大增加安全生产管理成本;每日对工人体温测量、排查及防控消毒等防疫相关工作花费了大量的人力物力，造成工人的工作效率有所降低;另一方面由于疫情影响，人工单价、设备、材料价格大幅上涨，人员机械闲置、生产物资及设备维修配件不及时、增加额外交通费（私家车），进而导致项目公司建设成本增加;项目建设进度减缓，工期延长，出现项目融资过程中银行对项目运营期政府按效支付的担心，造成项目公司建设期融资比以前难，建设期延长可能导致融资成本（建设期利息）增加。疫情的反复性和影响时间的不确定性，如短期内不能得到有效控制，会对项目产生不利影响。

2.3 疫情对PPP项目执行阶段运营期的影响

疫情对运营期阶段的影响主要表现在两个方面：其一，对运营期建设成本的影响。和建设期相同，可能导致项目运营成本的增加，如人工成本、管理费用、材料设备价格上涨等，主要集中的行业或领域，如交通运输、物流、教育、文化、旅游等。部分项目因受疫情影响运营收入减少，当年使用者付费也相应减少，项目公司为绩效评价达标需垫付运营收入或运转资金，导致运营成本增加。其二，对运营期年度运营绩效达标的影响。运营期间项目公司年度运营收入等无法达到预期水平，绩效评价无法达到相应的分值，政府按效付费相应减少。特别是对于运营期存在相对稳定收益的使用者付费项目，如城市轨道、铁路、高速公路、公共停车场、教育等，出现在运营期当年无法完成运营收入的情况，当年运营年度绩效评价项目产出、实际效果、实现效益、可持续性、公众满意度等分值不高，政府付费与项目绩效考核结果挂钩，政府付费或缺口补助也相应减少。

3 新冠肺炎疫情对PPP项目影响的建议和对策

3.1 加快PPP法律顶层设计，完善PPP法律保障

要统一顶层设计，加强立法，提高法律层级，加快推动《PPP条例》出台，以制度、标准和政策体系建设引领PPP高质量发展。随着经济体制改革的不断深入， PPP模式在基础设施和公共服务领域得到蓬勃发展，规模不断扩大，同时也出现一些不规范的行为，如假P伪P、隐性债务、隐形门槛、低价恶性竞争等。PPP立法层面有特许经营法和PPP条例（征求意见稿），存在法律层级不高、部门规章制度冲突、政策衔接不畅等问题;制度层面有供给侧改革和混合所有制改革;模式层面有循环经济、海绵城市、智慧城市和特色小镇;行业层面涉及交通、运输、能源、环保、医疗、养老和农业等;融资层面有PPP基金、资产证券化、基础设施REITS等。通过高位阶的立法，完善部门规章制度，理顺PPP上位法体系未建立、下位法冲突、现行法律法规及投融资机制之间不配套、部门之间不协调的问题，增强PPP的可预期性和可持续性发展。

3.2 大力推广基础设施和公共服务领域PPP模式建设，充分发挥社会资本优势和作用

每一次危机的出现，都蕴含着新机遇，通过疫情防控找漏洞、补短板，提升政府治理能力，优化中长期营商环境。政府部门运用PPP模式，积极发挥社会资本作用。各级地方政府根据中央精神，结合自身发展实际，发挥主动性和积极性，加快出台PPP工作的具体措施，围绕“六稳”“六保”，突出推进重点，聚焦关键领域，优先支持交通运输等基础设施、城镇综合开发、生态环境保护、教育、医疗卫生等重点领域有一定收益的公益性项目，加大交通运输、医疗、物流等基建投资，补齐疫情过程中暴露的公共服务方面的不足。充分利用PPP稳定经济、资金来源广泛、建设运营高效、信息披露充分等特点，切实发挥PPP项目补短板、稳投资的作用。

3.3 梳理PPP合同体系，项目参与各方对各个阶段造成的损失进行合理评估，厘清风险分担

对疫情的不同定性，所适用的法律法规、原则均不相同。PPP项目应对疫情的关键所在是政府方要出台宽松明确的政策，进一步提升公开透明的营商环境，严格政府信用，遵守契约精神，依法履约。项目公司应按照地方政府出臺的相关防控措施的政策文件规定执行，尽早梳理PPP合同体系，及时评估疫情对项目带来的损失，固定、收集、保存、提交因疫情导致损失的相关证据，履行通知等相关必要程序，避免损失或丧失相关权利。项目各参与方均有义务采取有效的合理的应对措施，降低疫情对项目公司的影响，避免损失。对于风险分担，本次疫情符合不可抗力的构成要件，属于不可抗力事件，双方应再谈判，厘清风险分担，弹性调整，共担责任。对处于建设期的项目，应协商修订原项目合同中关于工期、竣工、验收、延误、计价原则、违约责任等相关主要内容的约定。对合同中绩效评价管理内容，应重新考虑调整考核的时间节点、考核指标、内容、标准、权重等事项。对处在运营期的项目，应协商修订原项目合同中运营内容的相关约定，包括运营成本、运营收入、运营期绩效考核指标等主要事项。最终参与各方达成新的补充协议，最大程度地保障项目合作的可持续性，力争将疫情对PPP项目造成的影响控制在最小。

疫情的影响仍在继续，PPP作为财政政策工具的一种，在抗击疫情中发挥较大的作用。在这样的背景下，加强基础设施建设、提升公共服务供给就显得尤为重要，这与PPP模式的核心宗旨相契合。PPP模式助力打赢疫情防控的思路和途径，即政府通过PPP模式竞争择优引入社会资本，参与基础设施建设，如传染病医院;公共服务供给，如医疗物资调配;大数据实时动态智能监控，如疫情防控信息收集、分析、处理和评估等，使政府可以将更多的资源和精力投入到宏观管理，进一步提升公共服务的供给质量和效率。政府通过对PPP政策的规范和完善，更好地服务于短板和不足。PPP模式是推进基础设施建设与公共服务领域的必然选择。

参考文献：

[1]吴亚平.新冠肺炎疫情是否构成PPP项目不可抗力[J].中国投资（中英文），2020（2）.

[2]谢盛.关于新冠肺炎疫情对政府投资在建项目的影响分析和应对措施[J].中国工程咨询，2020（4）.

[作者简介]李志贤（1976—），男，汉族，福建泉州人，主任，高级经济师，在职研究生，研究方向：经济管理。