江苏省社保基金国库集中支付模式探索与设计

王慧敏 许敏 徐德龙

[摘 要]党的十九大报告提出要强化预算编制和绩效管理，国库集中支付改革作为优化财政资金管理的重要举措，对于提高预算的规范透明和财政资金的使用效益而言意义重大。社保基金是整个社会保障体系最重要的组成部分，对实施国库集中支付改革可以扩大基金规模效应，更好地实现社保基金的保值增值。文章探讨了江苏省社保基金国库集中授权支付的可行性与重要性，针对性地提出了改革目标与思路，探索设计了社保基金国库集中支付模式，以期增强社保基金的规范与高效管理。

[关键词]社保基金;国库支付;授权支付

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.06.012

1 引言

社会保障是民生安全网和社会稳定器，改革开放40多年来，我国始终坚持在发展中保障和改善民生，团结带领全国各族人民锲而不舍、共同奋斗，建成了包括养老、医疗、低保、住房在内的世界上最大的社保保障体系。据人力资源社会保障部公布，2019年我国社会保障制度运行平稳，截至2019年年底，基本养老、失业、工伤保险参保人数分别达到9.67亿人、2.05亿人、2.55亿人，社会保障卡持卡人数已超过13亿人，覆盖了93%以上人口;2018年社保基金支出近5万亿元，同比2017年增长17.2%，相比2016年增幅达到近40%。江苏省社保基金规模位于全国前列，在经济承压、人口结构老龄化程度加深的背景下，江苏省社会保险制度的赡养结构呈现老化态势，社会保障面临巨大挑战，需要进一步提质增效，提高社保基金使用效率和制度抗风险能力，从而提高整个社会保障体系的运行效率。

国库集中支付制度已成为我国财政收支执行的基本方式，以国库集中支付制度为主体的现代国库框架在我国已基本建立，成为我国财政体制改革的一大亮点。国库集中支付制度可以以规范的资金拨付方式让政府部门“用钱不见钱”，财政资金通过零余额账户直接拨付给最终受益人，避免资金在拨付使用环节的“跑冒滴漏”和资金沉淀，使得财政资金能够最大限度地留在国库单一账户或财政专户中。江苏省引入国库集中支付改革后，可以扩大社保基金规模效应，更好地实现社保基金的保值增值。

2 理论基础

社保基金实施国库集中支付改革有明确的理论基础，本文基于公共财政理论、委托代理理论和公共选择理论分析社保基金国库集中支付的可行性。

2.1 公共财政理论

公共财政理论强调财政活动的“公共性”，主张将所有“公共性”资金的支出活动放置于财政监督和社会监督之下。社保基金具有典型的“公共性”，实行国库集中支付能实时监控社保基金支付运行状态，可使每一笔社保基金的支付都做到公开、透明、可追溯，确保社保基金支付全过程更加公开透明，避免其被截留、挪用的风险。公共财政理论是社保基金实行国库集中支付的理论基础。

2.2 委托代理理论

在传统的社保基金支付模式下，财政部门先将社保基金拨付到社保经办机构的支出户，再由社保经办机构通过代理银行支付给受益人，财政部门与社保经办机构之间存在委托代理关系。在此过程当中，作为委托人的财政部门和作为代理人的社保经办机构所掌握的信息是不对称的。实施社保基金国库集中支付，社保经办机构先从本单位零余额账户将社保基金直接支付给受益人;日终，财政部门将当日已支付的社保基金清算至该零余额账户，账户余额仍保持为零。这种方式可有效解决目前普遍存在的委托代理问题，极大提高社保基金支出过程中资金信息的对称性，有效约束社保经办机构的支付行为。

2.3 公共选择理论

公共选择理论是以经济人的假设为基础进行分析，指出在经济利益的驱动下，人们会不断追求部门利益的最大化。在现有的通过支出户转拨的传统模式下，部分社保基金分散并滞留、沉淀于各社保经办机构的支出户和代理银行。这种管理方式下，很难避免有关单位为了自身利益最大化而损害社保基金的公共性，甚至去截留、挪用社保基金。实施社保基金国库集中支付后，零余额账户使社保基金直达受益人，不再转拨，也不需要支出户，相关单位以及社保经办机构自由操作的空間大大压缩，较好地限制了因为追求部门利益而引发的违规违法行为。

3 江苏省社保基金国库集中支付模式设计

基于理论分析，江苏省社保基金实现国库集中支付制度已成为紧迫的改革任务。根据新《预算法》和国务院“放管服”改革要求，结合江苏省预算执行管理“放管服”改革方向，文章建议社保基金国库集中支付改革统一采用财政授权支付方式，即在各级社保经办机构开设零余额账户，通过财政授权支付，将社保基金直接支付给受益人。按照“统筹兼顾、分步实施”的原则，明确工作职责、规范工作流程、确保资金安全、增加增值收益，为新时期江苏省社会保障事业的可持续发展作出贡献。

3.1 江苏省社保基金国库集中支付改革总体思路

改革首先需进行“制度上有保障、技术上有支撑”的顶层设计，遵循“财政管好制度、社保办好支付、银行代办业务”工作职责，按照“统筹规划、先易后难、分步实施”的改革步骤，经过2～3年左右的时间，实现省内全面推行。

3.1.1 明确职责

江苏省社保基金国库集中支付改革在统筹规划的基础上，应明确相关部门职责，分工协作。财政部门主要职责为制定统一的改革方案，制定规范的社保基金国库集中支付业务流程，建立公开透明的动态监管机制;社保部门主要职责为制定适合本地区特点的改革措施和实施步骤，作为预算执行主体，做好社保基金国库集中支付的日常工作;代理银行的主要职责为按照代理协议做好社保基金委托发放业务，提供社会化服务和信息查询。

3.1.2 电子化管理

改革必须借助信息化手段，实施电子化管理。根据财政部国库业务报文接口规范，按照统一业务标准，大力开发完善国库集中支付系统、人社管理系统和代理银行发放系统，实行各系统间有效对接;采用“电子签名+电子凭证”管理方式，实现无纸化、电子化管理，形成江苏省社保基金国库集中支付现代化管理模式;用款计划额度、财政授权支付令、人员支付明细、支付凭证回单、资金清算、对账等所有业务事项均在信息化平台办理，实现支付信息集中储存，确保支付业务的安全与高效，实现财政、社保、代理银行三方实时互联互通、信息共享，让受益人实时掌握社保基金发放情况，有关各方真正享受到大数据时代带来的便利。

3.1.3 动态监管

财政部门建立和完善社保基金国库集中支付动态监管系统，加强预警规则的建设、信息系统的跟进、违规事项的预警和查处，通过动态监控系统对支付各环节进行实时监控，包括收款人信息、结算方式、经济科目、支出用途、支出时间、支付状态等各方面信息，有效提升信息的透明度和对称性，实现社保基金国库集中事前、事中、事后全过程监管。动态监控系统对涉嫌违规的社保基金支付活动分级预警、实时干预、及时查处，形成动态监控威摄、警示、纠偏、规范作用，有效防范侵占挪用社保基金等违规行为，确保社保基金国库集中业务的规范运行和社保基金的安全，形成透明、规范、简洁、高效的支付运行模式。

3.2 江苏省社保基金国库集中支付流程设计

社保基金国库集中支付改革关系到江苏省广大人民群众的切身利益，受到社会各界的广泛关注。基于此，对社保基金国库集中支付业务流程进行顶层设计，详见图1。

图1 社保基金财政授权支付业务流程

（1）开设零余额账户。财政部门通过竞争性方式为本地区社保基金国库集中业务选择代理银行，为各社保经办机构开设零余额账户。

（2）建立用款计划管理。各社保经办机构根据社保基金预算和实际支付情况，按月编报财政授权支付用款计划提交财政部门;财政部门审批后将该社保基金用款计划额度下达社保经办机构、代理银行，并授权给零余额账户。

（3）委托代理银行社会化发放。社保经办机构根据社保基金实际应发情况，在用款计划额度内开具财政授权支付令，连同社保基金发放明细清单发送给代理银行;代理银行核对财政授权支付令和社保基金发放明细清单金额，通过零余额账户将社保基金直接支付到受益人账户;每日终了，财政社保专户与社保经办机构零余额账户进行资金清算，确保该零余额账户每天为零。

（4）社保基金信息有效公开。通过财政、人社、代理银行间互联互通，财政、人社和代理银行间实行网上业务办理，相关信息共享;受益人实时查询社保基金的发放、结存和增值收益等情况;社会大众可以查看本地区社保基金缴存发放、资金规模、增值收益等情况。

3.3 江苏省社保基金国库集中支付改革目标

江苏省社保基金国库集中支付改革以“与时俱进、安全高效、全民受益”为主要目标，具体目标体现在以下三点。

3.3.1 省市县和各险种的全覆盖

在未来2～3年，先行先试，在江苏省部门市县进行社保基金国库集中支付改革试点;在取得可复制经验后，在省市县全面推行;按照“先易后难，分步实施”的原则，最终实现江苏省社保基金国库集中支付改革各险种的全覆盖。

3.3.2 电子化高效运行

江苏省社保基金国库集中支付采用“电子签名+电子凭证”管理方式，实施无纸化管理，电子化支付，确保社保基金国库集中业务的规范与高效，使資金流向更加清晰透明，实现安全高效目标，并最大程度保障社会公众的知情权。

3.3.3 管理效益最大化

江苏省社保基金全面实施国库集中支付制度后，各级财政部门社保专户的资金规模可达到最大化，在实时测算可运作的社保基金数额的前提下，统筹调度，充分发挥规模效益，最大程度实现社保基金的保值增值，达到全民受益的终极目标。

4 结论

推进江苏省社保基金国库集中支付改革、设计社保基金国库集中授权支付流程对提高财政预算执行管理水平和社会保障水平具有十分重要的现实意义，理论上可行，实际上可操作，是一场社会效益和经济收益双丰收的改革。实施后，一方面可以扩大江苏省社保基金的财政储备能力，另一方面可以提升应对人口老龄化的制度韧性。江苏省财政需与各市县“共绘社保基金一幅图，共下国库支付一盘棋”，将社会保障制度向更公平、更有效、更可持续的方向推进。

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[基金项目]江苏省社科应用研究精品工程财经发展专项课题“江苏社保基金国库集中支付改革探索”（项目编号：18SCB-08 ）部分研究成果。

[作者简介]王慧敏（1993—），女，江苏淮安人，硕士研究生，南京工业大学计划财务部助理会计师，研究方向：财政改革、科技创新;许敏（1964—），男，江苏南京人，北京大学工商管理博士后，南京工业大学计划财务部部长，南京工业大学会计系教授，研究方向：高校内部控制建设及管理、技术创新及评价;徐德龙（1981—），男，江苏南京人，硕士研究生，南京工业大学人才资源部副部长，研究方向：体制创新。