资本市场助力青海国际生态旅游目的地建设

■ 胡巍东 丁 韬 陈 婷 张进涛

（中国证券监督管理委员会青海监管局 青海西宁 810000）

一、青海省旅游产业发展现状及相关优势

2021年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时强调，青海要结合优势和资源，贯彻创新驱动发展战略，打造国际生态旅游目的地。习近平总书记对青海生态、民生、发展的重要指示为青海省旅游产业发展指明了方向。近年来，青海省的旅游产业取得了长足发展，发展生态旅游优势明显。

（一）青海省旅游产业发展现状

1.旅游产业投资增长迅速，基础设施明显改善

“十三五”时期，青海省委省政府高度重视青海生态文明建设和旅游产业发展，文化和旅游累计完成投资870.76亿元，是“十二五”时期总投资的7倍多。2020年，青海省实施文化旅游项目600个,累计完成投资105亿元。一批生态旅游、研学旅游、红色旅游、乡村旅游、自驾旅游、中藏药康养旅游、体育旅游等旅游新业态逐渐兴起。公路、航空等基础设施发展迅速。截至目前，青海省公路通车总里程已突破8.5万公里，实现了所有市州和30个县级行政区通高速，100%的县级行政区通二级及以上公路。全省航道通航里程达663公里，德令哈、花土沟、玉树、祁连、果洛等机场相继建成启用，年旅客吞吐量达800多万人次。青海省境内7个机场全部实现5G网络全覆盖，省级“数字文旅大数据平台”2020年9月建成。

2.旅游产业收入增幅明显，旅游行业对青海经济社会发展的贡献日益增强

“十三五”时期，青海省累计接待游客1.9亿人次，旅游收入达2100亿元，游客数量和旅游收入实现了年均两位数增长。2019年接待国内外游客5080.17万人，比2015年1倍还多（见图1）。2019年全省实现旅游总收入561亿元，占当年GDP的比重达18.92%，2020年面临突如其来的新冠肺炎疫情，青海旅游总收入仍达289亿元，占GDP比重达9.6%。全省直接或间接从事文化和旅游业人员106万人，“十三五”期间，青海省乡村旅游接待游客1.25亿人次，年均增速17.2%，间接带动周边群众参与就业近10万人。许多昔日偏远的乡村，迅速成长为新兴旅游目的地，乡村旅游的扶贫方式正在成为贫困群众脱贫增收的“新极点”。

图1 2015~2020年青海省接待国内外游额人数

3.依法治旅、依法兴旅成绩显著

2015年，青海省政府印发《促进旅游业改革发展的实施意见》。2018年，青海省文化市场综合行政执法监督局正式挂牌成立。2019年，在青海省范围内先后组织开展了“庆祝改革开放40周年文化市场综合执法专项保障行动”“2019年全省文化和旅游市场整治行动”等8大专项行动，责令改正610家次，立案调查17件，办结案件20件，警告214家次，责令停业整顿21家次，持续推进旅游标准化建设，对违反护照申领政策的13家旅行社下达了整改通知，取消了1家4A级、2家3A级旅游景区资质，此一系列举措营造了青海省和谐、繁荣、稳定的文化旅游市场环境。

（二）打造国际生态旅游目的地优势

生态旅游以保护生态环境为前提，坚持可持续发展理念，坚持统筹人与自然和谐发展的准则，依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好方式，开展生态体验、生态教育、生态认知并获得身心愉悦的旅游方式。

1.青海省丰富独特的自然旅游资源、丰厚的文化底蕴为青海国际生态旅游目的地建设提供了得天独厚的条件

青海省旅游资源丰富，景观独特，大多保留了未经雕饰的原始风貌，充满原始感、神秘感和粗犷感。拥有三江源、昆仑山、青海湖、塔尔寺、可可西里等11处世界级旅游景点，有唐蕃古道、日月山、年保玉则等83处国家级旅游景点以及数百处省级旅游景点。国家A级旅游景区138家，世界自然遗产2个（明长城和可可西里），世界地质公园1个（昆仑山），国家级自然保护区7处，国家级文化生态保护实验区3处。

青海省文化底蕴丰厚，是江河文化的源头，亦是长江文化、黄河文化、河湟文化、昆仑文化的发祥地。现已发现的新石器时代及较晚时期的古代文化遗址500余处，其中属新石器时代的有马家窑类型、半山类型和马厂类型；较晚时期的有卡约文化、辛店文化、诺木洪文化等。青海省乐都柳湾遗址是彩陶出土最为集中的地方，是迄今为止我国发现和挖掘规模最大的一处原始氏族村落，因此，青海也被誉为“彩陶王国”。青海塔尔寺有世界级文化遗产“艺术三绝”即酥油花、壁画、堆绣。这些都是青海打造国际生态旅游目的地得天独厚的自然旅游资源和文化底蕴。

2.青海省独特的生态地位以及生态环境的改善使青海具备打造国际生态旅游目的地的优势

青海省地处青藏高原东北部，平均海拔3000米以上，是全球气候的启动器和调节器，是高寒生物物种的资源库，是国家重要的生态安全屏障，被联合国教科文组织誉为世界四大无公害超净区之一。2016年8月，习近平总书记在青海视察时强调，“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”，高屋建瓴地指出了青海在国家发展全局中的战略地位和发展定位。2021年9月底，三江源国家公园正式设立，其总面积12.31万平方公里，占三江源面积的31.16%，它的首要功能就是保护青藏高原的生态，但相对于自然保护区，国家公园的理念在于“全民公益性”，国家公园的一般控制区为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会，提供一定的社会服务功能。因此，三江源国家公园必将成为青海省生态旅游的新亮点。此外，青海是生物多样性最集中的地区之一，是世界少有的“物种基因库”。据统计，青海全省具有一定经济价值的植物种类600多种、脊椎动物近500种、国家1级保护动物22种、2级保护动物63种。近年来，随着青海积极深入推进生态文明建设，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,环境保护意识日渐深入人心，2020年，全省森林覆盖率达7.5%，林地面积1.64亿亩，占青海省国土面积的15.2%；全省空气质量优良天数比例达96.1%，长江、澜沧江出境水质稳定在Ⅰ类，黄河干流水质稳定在Ⅱ类。青海省在全国乃至世界独特的生态地位以及逐渐优化的生态环境，为青海打造国际生态旅游目的地奠定了坚实基础。

3.政策支持为青海打造国际生态旅游目的地提供了有力保障

生态旅游作为一种新型的绿色消费方式，近年来备注社会各界关注和支持。为了贯彻落实党中央关于加快生态文明建设和加快旅游业发展的精神，2016年，国家发改委和国家旅游局联合印发了《全国生态旅游发展规划（2016-2025年）》，提出六个方面的配套体系建设任务，是全国生态旅游发展的重要指导性文件。为充分发挥青海独特生态优势，2017年青海省印发了《创建生态旅游示范省工作方案》，提出将青海省建成“生态强省”和“旅游名省”的战略目标。2020年《青海省生态旅游发展规划（2018-2030）》顺利通过评审，2021年4月，《青海省生态环境保护条例（送审稿）》向社会公开征求意见，以最严格制度、最严密法治来保护生态环境。与此同时，财政、税收、人才、市场等也都建立了配套政策或机制，助推青海省生态旅游向高质量发展迈进。

二、青海省打造国际生态旅游目的地面临的问题和困难

相对于我国其他省（区），青海省虽然旅游资源特色突出、潜在优势明显，但同时也面临着旅游资源分布不集中，经营管理分散，旅游资源开发不足，与相关产业融合度不够，配套设施不完善，旅游人才短缺，投融资体制不顺等问题，需要尽快加以解决。

（一）旅游资源分布不集中，经营管理分散，未能形成合力

青海旅游资源点多、面广、线长，旅游资源管理分散，地方利益保护严重，单打独斗现象突出。青海省旅游资源主要分布于三个区域：一是以西宁和青海湖为核心的宗教文化和自然风光景区，区域覆盖西宁市、海东市和海北州。即以湟中塔尔寺、乐都瞿坛寺、互助佑宁寺等为代表的一批宗教寺院景区，以青海湖、金银滩草原、祁连山草原、互助北山国家森林公园等为代表的一批自然风光景区；二是以格尔木市和昆仑山为核心的自然景观和人文景观，区域覆盖海西州。即以昆仑山、玉珠峰、乌素特(水上)雅丹地质公园等为代表的一批自然景观带，和以昆仑文化、诺木洪文化、吐谷浑吐蕃文化为代表的一批人文景观，使得海西州成为青海省重要的祭祀、祭拜活动场所；三是以玉树州和三江源为核心的自然资源保护区，区域覆盖玉树州。该地区水资源和草场资源丰富，是长江、黄河、澜沧江的发源地，现有草场2.1亿亩，有江西、东仲和白扎三大原始林区，林地面积39万平方公顷，同时，三江源、可可西里、隆宝滩三大国家级自然保护区也在该区域范围内。以上三个区域平均距离800公里，相当于西宁至西安两个省会城市的距离。目前，三个区域核心城市格尔木与玉树尚未通航，玉树与格尔木、玉树与西宁尚未有铁路线路，西宁至格尔木高速公路在建，格尔木至玉树尚无高速公路。

由于旅游景区不集中，各级地方政府或相关企业在资源管控和运营管理上各自为政，大旅游、协同发展的思想意识不强。据统计，全省138个A级景区，旅游管理服务企业就达394家（2018年数据）。景区管理和开发长期处于多头管理和多主体开发运营的状态，景区开发主题不明确、重复开发、恶性竞争等比较普遍。同时，我省旅游资源归属地方政府管理，各景区管理委员会与下设企业之间在人员岗位设置及职责分工方面也不是很清晰。此外，与旅游强省云南相比，青海省旅游企业规模偏小，人均创利水平也不理想（见表1）。旅游资源管理的碎片化还带来了旅游市场秩序的混乱，景区景点资源环境遭到一定破坏，不利于生态旅游目的地的建设。

表1 2018年云南省与青海省旅游企业指标对比

（二）旅游资源开发力度不足，旅游业与相关产业融合度不够，配套设施建设不完善以及旅游人才短缺，阻碍了国际生态旅游目的地建设的进程

青海旅游资源开发力度不足，旅游精品景区、精品线路少。据调查，目前青海省可供开发的旅游资源景区、景点1000余处，但已开发的仅40余处，旅游线路仅20条左右，而且大多集中于西宁及海东市周边，海西州旅游开发不足，玉树地区旅游资源尚处于待开发状态。已在运营中的旅游景区、景点，由于受各地财力及景区景点经营主体资金实力的限制，旅游资源开发层级不高，旅游产品类型单一，缺少创新性、差异化和稀有性，缺少优秀旅游产品。

1.旅游业与相关产业特别是文化产业融合度不够。文化挖掘、品牌打造深度不够，旅游链条短。据调查，全省408个有代表性的旅游资源单体中，人文旅游资源单体233个，占比57%，但开发的资源仅占30%左右，且开发程度低，昆仑文化、热贡文化、柳湾彩陶文化等均未能与旅游产业实现深度融合，游客“游多购少”，停留时间短的“观光游”“过境游”模式没有改变，对地方经济发展贡献不显著。

2.旅游配套设施建设滞后，接待能力不足。青海旅游景区景点停车、住宿、就餐、购物等公共服务配套设施不完善，景区与交通干线、景区与旅游集散中心、景区与景区之间连通性不足。由于青海省旅游资源和景点分布分散，到达各主要景区的平均距离都在250KM以上，现有公路运输能力跟不上，再加上自然地理条件复杂多变，使得很多游客无法抵达景区。省内铁路运营里程特别是省内铁路客运线路尚无法满足青海旅游资源分布特点。此外，青海省国际航线仅7条，国内外通航城市有60余个，制约着国际生态旅游目的地的建设。

旅游行业发展离不开高素质的旅游人才，青海旅游业缺乏高端人才。据统计，青海省取得导游资格证书的人员4000余人，占全国导游资格证人员的比例仅0.6%，全省人口占比仅高于西藏和宁夏。其中，中高级导游人才300人，外语语种的导游仅326人。且从事旅游行业的人员，极少数是旅游专业出身，绝大部分是半路出家，旅游规划人才、旅游研究人才、景区管理人才、旅游市场人才等屈指可数，具有国际知识视野、兼具国际水准的经营管理人才更是寥寥无几。2017~2018年青海民族大学、青海师范大学相继成立旅游学院，开始了省内旅游专业人才的培养。青海旅游人才现状和旅游人才培养的步伐远远不能满足青海省国际生态旅游目的地建设的需要。

（三）青海省旅游业投融资体系不完善，企业融资困难，融资、业务单一，发展后劲不足，抗风险能力弱

旅游业是资本密集型产业，项目建设资金需求大，建设周期长，回报率相对低，加之相关旅游企业缺少融资担保或抵押物，银行信贷融资困难。即使近年来旅游部门通过努力与银行等信贷部门对接，取得融资支持，但实际放贷时，商业银行出于审慎考虑，往往不愿冒风险提供资金支持。长期以来，青海省国有控股旅游企业融资严重依赖银行贷款，个别企业负债率已高达80%，其他民营中小旅游企业因银行融资能力不足，则以少量自有资金和施工方垫资为主进行小额项目投资建设。青海省旅游企业运用资本工具以及对接资本市场的能力较弱，直接融资与间接融资、股权融资与债权融资不匹配。目前，青海省尚无一家在境内外上市的旅游类企业，较弱的融资能力和单一的融资渠道致使旅游项目开发资金严重不足。造成青海省旅游企业在经营方面业务单一，收入绝大部分来源于景点门票收入。比如青海湖景区的门票收入占比60%左右，茶卡盐湖景区的门票收入占比80%以上，其他中小型景区门票收入占比更高。尤其是近两年新冠肺炎疫情的影响，企业的抗风险能力就显得相当脆弱。

为了创新旅游投资机制、推动旅游投融资平台建设，2017年，设立了青海省旅游产业基金，基金规模为10亿元，但目前省财政实际出资仅1亿元，原进入的社会资金2亿元，因各种原因已退出，基金实际运营效果并不理想，目前在投项目仅三个，且规模都不大。主要原因：一是缺乏管理规范、运营状况较好的旅游投资项目。目前青海开发稍成熟、管理较规范、旅游资源知名度高、投资回报尚可的旅游项目，大都集中于省内2~3家国有控股企业集团，省内其他旅游资源开发大多掌握在中小民营企业手中，管理运营尚有待于进一步规范，投资价值和投资风险都较高，旅游产业基金自然也不愿意进入；二是鉴于青海省大多旅游项目开发尚不成熟，运营状况不佳，短中期内又不能在资本市场上市，股份流通性差，因此，基金投资退出通道受限，旅游基金投资则显得更加谨慎；三是青海省旅游产业发展在宏观层面还缺乏周密细致的统一规划、统筹协调。微观企业层面上，大多集中于土地、股权、旅游资源或资产等相关权属问题，存在旅游经营许可、项目审批、资金短缺、管理不规范、治理不健全等一系列问题，这些问题不解决，资本市场就无法充分利用，国际生态旅游目的地建设进程就会受到影响。

三、利用资本市场打造青海省国际生态旅游目的地的实现路径

资本市场作为我国金融市场体系中重要部分，近年来在我国国民经济和社会发展中的作用日益凸显，成为建设和谐社会的重要力量。目前，我国已基本建成股票市场、债券市场、商品期货市场、金融衍生品市场等全面发展的多层次资本市场，A股上市公司4500多家，总市值达86万亿，占到我国GDP的80%以上，上市公司累计募资21万亿，极大地促进了实体经济的发展。特别是近年来资本市场一系列深化改革措施，为利用资本市场支持我省旅游业发展提供了重要历史机遇。目前，青海辖区上市公司11家，新三板挂牌公司3家。辖区有证券公司1家，期货公司1家，证券分公司及营业部30家，私募基金管理人13家。截至2021年8月末，11家上市公司的总市值3627亿元，以2020年青海省GDP测算，资产证券化率达120%，远高于其他省份（主要归功于盐湖股份恢复上市的贡献以及市场行情的好转）。2018年至今，青海省企业利用多层次资本市场融资395亿元。相关上市公司已成为青海经济发展的中坚力量，盐湖股份历经改制上市、两湖合并、司法重整，资产质量得以大幅提升，主业更加清晰，为青海加快建设世界级盐湖产业基地奠定了重要基础。西部矿业之玉龙铜矿建成投产为西部矿业快步迈向高质量、高品质、高效益的发展之路也奠定坚实的基础。

（一）加快省内旅游企业上市挂牌培育步伐，充分利用资本市场的资源配置功能，支持青海国际生态旅游目的地建设

投资主体作为理性经济人，始终具有明确的逐利动机，从而促使资金、技术、人才、管理等要素资源流向高效益产业和企业。资本市场由于存在强大的评价、选择和监督机制，表现出强大的资源优化配置功能。加快推进青海省旅游企业上市步伐，自然成为利用资本市场进行旅游资源优化配置的最优方式。企业一旦成为上市公司后，价值功能得以发现，资金、技术、管理、人才等各种要素就会向它集中、靠拢，同时，以其固有的价值发现功能和优秀的治理管理模式，再来开展产业并购、重组，加快调整和优化青海省旅游产业结构就会更顺利可行，更有利于在旅游上市集团的统领下，开展全省旅游资源的整体规划布局，更快更好地打造青海国际生态旅游目的地。2020年，我国旅游收入排名前十的三个西部省（区）广西、四川、云南无一例外，均有一至两家A股旅游上市公司，这些旅游上市公司在当地旅游行业中的地位和作用都相当重要。在2020年全球新冠肺炎疫情持续蔓延的大环境下，全国13家旅游景区上市公司7家亏损、6家盈利，而云南旅游和丽江股份两家景区上市公司的盈利仍为1.6亿元和0.7亿元，处于排头兵的位置。云南旅游（2006年上市）和丽江股份（2004年上市）上市以来，累计从资本市场直接融资66亿元，通过资本市场完成七次定向增发，完成对世博旅游集团部分资产收购、江南园林、文旅科技、印象旅游等公司控股权收购，完成世博园项目、丽江古城项目、玉龙雪山项目、香格里拉香巴拉月光城项目等的建设或改造，通过资本市场的兼并重组，两家公司目前已掌控了昆明世博园、元阳哈尼梯田、丽江老君山国家公园、玉龙雪山、丽江古城、建水古城、茶马古道等遍布云南省的各大优质旅游资源，企业实力明显壮大，成为云南开启全域旅游发展战略的重要平台支撑。

经前期调研，目前青海省初步具备上市条件的旅游企业主要为国有控股的一至两家企业，譬如青海西矿文化旅游有限公司（以下简称西矿文旅）成立于2018年，注册资金5亿元，投资开发运营项目包括茶卡盐湖景区、新疆伊吾胡杨林景区及智慧旅游公司。公司持续经营三年以上，主营业务未发生重大变化，股权清晰，符合独立性要求，近三年财务指标状况良好，已满足上市基本条件。如果对西矿文旅公司加大上市培育力度，促成尽快发行上市，壮大公司实力，充分利用资本市场强大的融资功能和资源优化配置功能等，就可加快青海省旅游资源整合开发的进度，减少整合的难度，积极助推青海国际生态旅游目的地建设。

（二）充分利用多层次资本市场的融资功能，支持青海国际生态旅游目的地建设

1.针对青海省旅游企业门票收入占比较高的现实，开展旅游资产证券化融资，有效解决旅游企业融资难的问题。2012年中国人民银行、证监会等七部委推出《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》，明确提出“鼓励金融机构在依法和符合国家产业政策的基础上，发展旅游景区经营权质押和景区门票收入权质押业务”。当年，国内首单旅游资产证券化项目就融资18.5亿元，即华侨城欢乐谷主题公园以门票收入作为基础资产开展证券化，随后北京八达岭以索道运营收入、云南巴拉格宗景区以门票收入、黑龙江镜泊湖景区以门票收入等相继开展证券化融资。2012年以来，旅游资产证券化产品发行规模已超过160亿元，基础资产大多集中于景区门票收入（风景名胜区纳入国家财政收入的门票收入除外）、酒店收入、演出收入、交通票及其他项目费用，该融资模式已较为成熟，且资产证券化融资对企业而言还可以达到出表的目的，降低企业实际负债率。

2.发行公募REITs基金融资，满足旅游产业对旅游配套服务基础设施建设资金的需求。REITs基金即不动产投资信托基金，是指在证券交易所公开交易，通过证券化方式将具有持续、稳定收益的不动产资产或权益转化为流动性较强的上市证券的标准化金融产品。REITs的本质是通过基金募集投资者的资金之后，交给专门的机构来进行不动产的投资运营管理，即REITs是用来投资实体的，采取封闭式运作，公募REITs可在沪深两个证券交易所上市交易，具有较强流动性。2020年4月证监会与国家发改委联合印发《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》，标志着公募REITs试点工作正式开始。2021年6月21日，首批9只公募REITs正式上市交易，涵盖公路、仓储、产业园、污水处理等，合计募资超过300亿元。该品类一经上市，受到投资者的热捧，9只公募REITs首日集体上涨，最高的上涨14.72%。2021年7月2日，证监会和国家发改委再次联合发布了《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》，对公募REITs试点区域和试点行业进行扩容，明确将自然文化遗产、国家5A景区等具有较好收益的旅游基础设施纳入发行范围，而且公募REITs募集资金量大、存续期较长。目前已发行的首批9只公募REITs都是超长的存续期，从20年到99年不等，超长的存续期解决了旅游基础设施投资回报周期长的难题。

3.利用多层次资本市场开展其他形式的融资，满足中小旅游企业发展的资金需求。除上述融资方式外，针对青海省旅游企业普遍规模不大的特点，可以积极培育选择在新三板挂牌或在北京证券交易所发行上市融资，还可以在沪深两个证券交易所发行公司债券融资。此外，当优质旅游企业一旦形成上市决议后，各种社会资金如天使投资、风险投资、私募基金、战略投资等均有希望参与企业发展，企业可以开展A轮、B轮、C轮、D轮不等的数次融资，为企业上市和未来发展提供充足的资金准备。

（三）做大做强青海省旅游产业基金，引导社会资本参与青海省旅游产业发展。

青海省旅游产业基金作为青海省政府的引导基金，应切实发挥财政资金的杠杆放大效应，引导更多社会资本积极参与省内旅游企业的发展，促进青海省经济结构尽快转型升级。当前，由于青海旅游产业基金引导资金来源于政府，基于国有资产保值增值的考核要求，对基金监管方面偏于保守稳健，风险投资固有的“冒险性”特征不显著。此外，政府在对旅游产业基金的监管上，需进一步厘清政企职责边界，政府应加强政策顶层设计、制度和机制建设等方面的宏观管理职责，不宜过多干预基金管理人的投资决策。最后，针对青海省基金管理专业人才缺乏的现实，应建立良好的引才育才激励机制，尽快将适合产业基金发展的高素质、复合型、多元化、实战性强的人才选拔到管理团队中，促进旅游产业基金更好更快发展。