创新驱动经济增长过程中政府作用研究

[摘 要]创新驱动发展是江西省实现经济发展的必由之路。江西省实施创新驱动发展战略的优势为GDP增长迅速、创新型经济格局基本形成、政府高度重视、生态环境好等，具备较强的科技发展潜力。劣势为政府观念相对落后、经济总量小、科技人才短缺、企业创新活力不足等。所以要充分发挥政府在创新驱动发展中的作用，扬长避短，在正确认识创新驱动战略中政府的作用，合理定位创新驱动发展中政府的职能定位，围绕资金、人才、创新成果转换与保护等创新要素打造创新驱动发展支持体系。

[关键词]创新驱动;经济增长;政府作用;政府职能

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.014

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把创新摆在了国家发展全局的核心位置，提出了一系列新理念、新思想、新战略。2016年5月，中共中央、国务院公开发布了《国家创新驱动发展战略纲要》。江西省如何紧紧把握科技创新的机遇，对于全省的经济发展具有非同一般的意义。

1 江西省实施创新驱动发展的必要性

迈克尔·波特提出一个国家的经济发展阶段大致有4个，分别为生产要素驱动型、投资驱动型、创新驱动型、财富驱动型[1]。我国在2012年提出创新驱动战略，2016年出台《国家创新驱动战略纲要》，这是党中央基于对我国当前经济发展的清醒认识和未来世界科技发展新趋势的深刻认识的基础上，对经济发展方式作出转变的重大战略决策。

针对江西省欠发达地区的实际，各级政府部门首先要统一思想，深刻认识到创新驱动是江西省发展的正确道路。习近平总书记在宁夏回族自治区调研时指出“越是欠发达地区，越需要实施创新驱动发展战略”，这一科学论断为欠发达地区推动经济社会发展、推进脱贫攻坚指明了前进方向与实现路径。江西省属于欠发达地区，尚未进入财富驱动阶段，而是依靠要素驱动经济增长的方式将导致要素供给不可持续的问题。江西省经济体量小、金融投资环境不佳，投资对于江西省经济发展的拉动作用较小，并且高投资和高资本积累是不可能永远维持下去的。因此创新驱动成为江西省发展的唯一选择。

在欠发达地区实施创新驱动发展，全球一些国家和地区都有成功的先例。例如，德国鲁尔区曾经是工业化时代的中心区域，但在信息时代到来后逐渐衰弱，甚至成为问题区，之后实施创新驱动，成功由传统工业区转型为高新技术区。天津市、重庆市等传统老工业基地也是创新驱动发展的典型。在传统科技领域，欠发达地区不具备后发优势，难以全面赶超，但在时代变革之际，有可能抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，聚焦某一战略性创新领域，集中力量进行突破，例如，贵州省抓住大数据发展机遇，实现了弯道超车。创新驱动发展成功与否与经济基础、产业规模、物质条件并不是绝对相关，每个地区都可以找到适合自身实际的创新发展道路，江西省也是如此。

2 江西省实施创新驱动战略的优劣势分析

2.1 江西省实施创新驱动发展的优势

近年来江西省GDP增长迅速，高新产业贡献增大。江西省近年来GDP增速始终维持在8%以上，超過全国平均水平，位于各省前列。2019年江西省高新技术产业增加值增长13.4%，占规模以上工业的36.1%，对GDP贡献的占比很大。这说明江西省经济发展潜力巨大，并且高新技术产业发展势头良好，为创新驱动发展打下了较好的基础。

创新型经济格局基本形成。目前，江西省初步形成了光机电一体化、生物、医药和医疗器械、电子信息、新材料四大优势领域，并成为江西省近年来经济增速保持全国“第一方阵”的新支撑。目前全省共有9家国家高新技术产业开发区，数量位居全国第五，中部地区第二。2019年中国区域创新能力评价报告中江西省排名第17，与2018年相比，上升4名，提升幅度明显。可以看到，江西省在科技创新道路上后劲足、潜力大。

江西省生态环境良好。生态优势是江西省最具竞争力的优势，生态环境对生产者的聚集力强。在中国很多发达城市水、空气污染日益严重的情况下，人才对生活环境的要求日益提高，将来有可能成为一项影响择业、创业的头等重要因素。江西省生态环境良好，能为江西省引进人才提供吸引力，人才的引进带来科技的创新，科技创新又能改造提升传统产业、传统设备，提高生产效率，由此降低资源能源消耗，减少环境污染，使江西省进入一个经济发展的良性循环。

近年来政府对创新驱动发展高度重视。2017年10月，江西省制定了《江西省创新驱动发展战略纲要》，之后陆续出台了《江西省人民政府办公厅关于加快县域创新驱动发展的意见》《关于深入实施创新驱动发展战略推进创新型省份建设的意见》《江西省推进创新型省份建设行动方案（2018—2020年）》《江西省推进创新型省份建设工作机制》《加快新型研发机构发展办法》和《关于加快科技创新平台高质量发展十二条措施》等一系列文件，为推进全省创新驱动发展提供了政策保障。

2.2 影响江西省创新驱动战略实施的制约因素

政府观念相对落后。江西省与广东、浙江等省份相比，开放搞活时间较短，政府包办的计划经济思维在某些程度上长期存在。过去的重点科技项目都是政府投资或国有企业完成的，对于市场中的企业创新活力，特别是民营企业的创新活力认识不足。对于发挥企业的自主创新力，让市场成为资源配置的主体的问题认识不足。

经济总量小。2019年江西省GDP总量全国排名第16，为24757.5亿元，落后于周边其他省份。创新驱动发展的核心是科技创新，科技创新需要政府、企业和其他组织的大量资本投入，创新投入水平的高低直接决定了创新产出能力。江西省在2018年R&D经费投入310.7亿元，虽然投入增长21.5%，增速列全国第三，中部第一，但R&D经费投入强度为1.41%，低于全国2.19%的平均水平。在投入总量上仍为中部地区最后一名，远低于湖北822.1亿元，约为福建、安徽、湖南、河南投入的一半左右。经济基础薄弱导致科技投入不足，从而影响创新能力。

科技人才短缺。实施创新驱动的关键因素是人才，江西省目前在专业技术人员、高层次人才和院士数量上与周边省份相比都有很大差距。由于江西省缺少985院校，只有南昌大学一所211学校，本土培养人才数量不足。周边省份发展比江西省迅速，又对江西省人才形成“虹吸效应”，本省毕业的人才留不住，外省的不愿来，甚至一些技能型员工也大量外流，人才流失严重。在引进高层次人才中，截至2017年，共引进国家“千人计划”人才23人，人数较周边省份明显偏少。人才总体数量少，高精尖人才缺乏，知识和科技的创新要素对区域创新的支撑能力明显不足。

系统性政策与制度制定较晚。创新政策包括系统性政策与产业政策和人才政策。其中系统性政策具有基础性、全局性、指导性，在区域发展中起着非常重要的作用。2012年，党的十八大提出要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。北京、安徽、江苏等在2016年国家创新驱动发展战略出台之前就相继推出了自身的创新驱动相关政策，江西省在2017年10月国家政策出台近一年半之后才出臺相应政策，在政策层面没有抢占先机。

企业创新活力不足。企业是创新的主体，中国最具创新活力城市——深圳，90%以上的研发机构设立在企业，90%以上的研发人员集中在企业，90%以上的研发资金来源于企业，90%以上的职务发明专利出自企业[2]。学术界一般认为，民营企业、中小企业的数量与这个地区的创新能力呈正相关关系，深圳的国家级高新技术企业中80%以上为民营中小企业。而江西省在发挥企业创新主体作用方面与发达省份相比还有很大的差距，企业数量少，特别是民营企业、中小企业数量少，创新能力不强。

资本市场不发达。企业要生存发展必须转型升级，在转型升级阶段企业需要大量的资金供给，但是江西省金融市场还不发达。2018江西省智库峰会“加快推进江西高质量跨越式发展”主论坛中，《江西如何发展现代金融》课题组提到“江西省金融体系非常传统，银行占绝对主导，间接融资占绝对主导，现代金融业态种类少、规模小，金融创新不活跃，金融科技的研究与应用非常滞后，高端金融人才匮乏。”地方投资力度不大、国家财政支持有限、融资渠道不畅、融资成本高难度大等因素导致很多企业受到资金短缺的困扰，研发投入低，创新动力不足，难以满足江西省实现创新驱动发展的资金需求。

3 江西省实施创新驱动战略中的政府作用分析

江西省落实创新驱动全省高质量跨越式发展，必须发挥自己的优势，补齐自己的短板，最重要的是将政府作用科学、合理地发挥好。

3.1 必须正确认识创新驱动战略中政府的作用

经济发展的差别最根本的原因是观念的差别。要正确认识实施创新驱动发展战略政府的职能定位。

首先，必须认识到创新驱动发展政府作用必不可少。最早提出政府在创新中起到重要作用的是迈克尔·波特。他提出当国家处在创新驱动阶段，其竞争优势不再依赖于生产要素，而是更多地依靠科技和制度创新提升企业竞争力，而政府在创新体系中扮演了重要的角色[1]。弗雷德·布洛克基于1970—2006年美国的数据分析，从实证的数据分析得出结论：1970年后美国科技创新主要是政府推动[3]。目前，我国无论是学术界还是政府部门都普遍认识到在推动本地区创新驱动发展中政府必须有所作为。我国市场经济机制发展仍然不完善，需要政府在宏观上给予创新驱动发展战略引导，利用政府在经济运行上掌握的信息优势对社会资源进行整合，引导企业创新的发展方向。

其次，要认识到创新驱动中政府作用不能泛化。政府必须有所作为，这在江西省各级政府基本上都已达成共识，但是政府究竟在多大的范围内发挥作用，很多部门还没有一个正确的认识，这是目前政府观念中存在的突出问题。很多地方政府认为任何领域、任何事务，只要与创新有关，政府都应该直接参与，这是错误的。很多经验表明，地方政府过多地干预市场经济主体的活动，容易造成市场失灵，并且地方政府还往往为了实现某种既定的创新目标，忽视市场创新的内在规律，为了创新而创新，导致创新行为的扭曲。

政府必须对自身作用的范围、影响的大小有清醒的认识。《国家创新驱动发展战略》中提出科技创新的主体是企业、科研院所、教育机构及其他组织，体制机制创新的主体为政府。地方政府必须清楚创新驱动发展中政府与市场的边界，认识到市场是配置资源的主体。创新的主体、创新的动力、创新的源泉都在市场，是市场竞争的压力使得创新的主体不断通过创新提高效率、创造效益。政府要做的是通过改革破除阻碍市场作用的一切体制机制障碍，营造适合市场发挥作用的制度环境、社会环境，激发创新全要素的积极性，建立适合市场运作的创新机制，充分引导市场成为资源配置的主角。

3.2 围绕创新要素，打造创新驱动支持体系

近年来江西省建立了创新驱动发展的政策体系及各部门联动机制，但是如何在欠发达省份的基础上尽早实现创新驱动发展的目标，还亟待集中力量围绕创新发展的人、才、物要素打造创新支持体系。

3.2.1 围绕创新的人才要素打造培养与引进支持体系

人才是创新的核心要素，江西省在人才培养及人才引进方面应不脱离本省实际，拓宽思路，对外扩展，对内改革，在现有的财力物力基础上做好人才支持工作。

首先，引进优质海内外教学、科研院所合作办学。江西省没有985院校，211也只有南昌大学一所。高层次院校的打造需要巨大的资金投入并且是一个长期的过程，但人才的需求则是迫切需要解决的问题。近年来很多面临相同问题的地区，纷纷采取了与优质海内外教学、科研院所进行合作办学或设立分校的方式，有效解决了人才培养与引进的问题，例如深圳设立哈尔滨工业大学分校、宁波与诺丁汉大学合作办学等。江西省也应该围绕本省的战略支柱产业发展方向主动与相关高校、院所对接，在省内增设高层次院校分校，促进产学研一体化，为本土培养及引进急需的人才。

其次，建立海外离岸创新基地。离岸创新创业是由中国科协率先倡导并积极探索和实践的一项创新举措。在全球智力比较密集地区设立离岸的研发中心和创新创业基地，海外高端人才可以在中心和基地利用其成熟的平台进行创新，但其成果在国内落地。离岸人才创新创业基地直指高层次人才招引服务“痛点”，避免了海外高层次人才受居住时间、空间、区域、国籍等限制，有助于更多高层次人才和先进技术“引进来”，并且带动更多本地高新企业“走出去”。目前有20多个地市获批开展海外人才离岸创新创业基地试点建设工作，为本地柔性引进很多海外人才及项目，成效显著。江西省也应积极与中国科协联系，围绕本省的战略发展方向，申报离岸创新创业基地试点建设。

最后，改革人才培养和激励制度。目前江西省在人才培养和激励机制上还不能很好地调动人才的积极性，在人才评聘中一直沿用以往的论文数量、质量的评聘方法。针对科技创新转化能力不足的现状，有必要改革现有的人才评聘制度，建立分类导向的创新成果评估与评价体系。并且，政策制定重在落实，政策可以一步一步完善，但制定了的政策就一定要落实。江西省在人才引进中有重前期引进，轻后期落实的问题。政策不落实伤害的不仅是人才的感情，也损害了政府的信用，对今后政府工作的开展非常不利。

3.2.2 围绕创新资本要素打造投融资支持体系

首先，要提高R&D投入强度。创新需要大量的资金投入，江西省R&D投入比重虽然近年来增幅大，但是距离全国平均水平仍然差距巨大，且江西省的R&D投入中基础研究比重少，只占3.5%，而企业基础研究比重更低。基础研究是科学技术应用的先导，基础研究投入直接影响江西省科技创新驱动的潜力与前景。因此，政府一方面应该加大对科技研发的资金投入力度，加大政策引导支持力度;另一方面通过制定贴息、减税等优惠政策，降低企业创新的成本。

其次，要构建完善的投融资体制，优化资本投资体系。对于创新的投入应以市场为主体，政府资金只起到引导和杠杆作用。但是，目前江西省的金融体系还不够完善，对创新驱动发展的推动作用不够有力。表现为政府对金融体系的干预较多，金融体系中银行的重要性太大，使得国有企业和大企业能够得到投融资，而在创新中发挥巨大作用的中小微企业和民营企业的融资需求却得不到很好地满足。江西省应该以创新驱动发展为契机，建立适合本省实际的科技创业投融资体系。例如，组建科技创新创业金融服务中心、搭建综合性产权交易市场、鼓励设立科技银行、鼓励设立科技保险公司、发展科技担保、推动科技创业企业辅导上市等，多种途径丰富金融市场，为促进科技企业成长和发展提供金融支撑。

3.2.3 围绕创新成果打造良好的创新环境

首先，要尽快打造全省范围的创新成果转化平台。为使高校、科研院所的研究成果尽快转化，江西省建设了科技服务公共平台，但是在系统完善性上还有欠缺。可参考重庆科技服务云平台，这是目前我国科技资源类别最广的一个平台，其服务内容涵盖科技创新全程。建议江西省参考重庆的做法，通过制定政务服务一体化整体解决方案，将所有与科技创新相关的内容都集成在一个平台。重庆科技服务云平台还借鉴“淘宝”模式，将检验检测认证、研究开发、科技咨询、科技成果、科技金融等科技服务商品化，企业可以开设线上店铺，自主发布需求信息、自主下单交易，通过充分的市场化，实现科技成果高效转化。不仅让科研院所的仪器“活”了起来，降低了中小微企业科研创新投入成本，还让科技型中小企业与高校、科研院所直接对接，发挥了市场在科技资源配置中的决定性作用[4]。

其次，要打造有利于创新发展的法治环境。实施创新驱动发展中至关重要的一个环节就是法治环境的打造。让创新者得到创新的果实，是政府的工作职责，一是要加强立法工作。根据新形势，完善各项法律法规的制定，特别是知识产权保护工作，努力做到创新有法可依。二是要将法治贯穿于创新的所有环节，例如在产权制度、知识产权制度、投资融资体制机制、收入分配制度、人才引进和培养制度等方面，必须用法治保护创新成果，让创新者得到收益，从而激发江西省市场创新的活力，引发全省创新的热潮。

参考文献：

[1]迈克尔·波特.国家竞争优势（第三篇）国家篇（第十章）[M].李明轩，邱如美，译.北京：华夏出版社，2002.

[2]王苏生，陈搏.深圳科技创新之路[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

[3]弗雷德·布洛克，马修·凯勒.创新源自哪里？1970—2006年间美国经济的变化[J].社会经济评论，2009（2）：21

[4]雍黎.重庆11类科技资源实现共享 科技“淘宝网”打开成果转化新通道[EB/OL].（2018-12-06）.http：//stdaily.com/02/chongqin/2018-12/06/content_736792.shtml.

[作者簡介]鲁远（1974—），女，江西南昌人，硕士，中共南昌市委党校人文与科技教研部副教授，研究方向：科技创新与政府治理。