监狱行刑实施效果的实证研究

刘灿华

内容提要： 对监狱行刑各项制度的实施效果进行实证分析， 可以为完善监狱法律制度提供实践依据。 围绕监狱改造、 分类管理与考核、 减刑、 假释、 暂予监外执行等若干重要监狱行刑制度的实施效果的问卷调查表明， 法官、 检察官、 监狱人民警察、 律师等法治工作者、 社会公众以及服刑罪犯等不同群体的评价存在一定程度上的共识， 即都相对消极。 不同群体在心理矫治的效果、 减刑假释暂予监外执行的适用数量、 以及监狱执法行为的合法性等问题上， 存在较大的认知分歧。 改革与完善监狱行刑制度， 需要加快《监狱法》 全面修订的进程， 并着力解决部门规章碎片化问题。

2014 年10 月23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 指出， “健全公安机关、 检察机关、 审判机关、 司法行政机关各司其职，侦查权、 检察权、 审判权、 执行权相互配合、 相互制约的体制机制。 ……完善刑罚执行制度， 统一刑罚执行体制”。 这为我国监禁刑执行制度的改革与完善指明了方向。 为完善监狱刑罚执行和管理制度， 国务院以及司法部近年来一直有修改《监狱法》 的计划。 例如， 国务院2014-2016 年连续三年的立法工作计划中都有 “监狱法 （修订） （司法部起草）”， 司法部2015 年和2006 年制度建设工作计划中均有“推进《监狱法》 修改工作， 起草和完善《监狱法（修订草案送审稿）》， 完善监狱刑罚执行和管理制度， 提高罪犯教育改造质量” 的内容， 国务院2019 年立法工作计划则有 “提请全国人大常委会审议监狱法修订草案” 的内容。 但至今《监狱法》 仍未有实质性的修改， 修法工作的进展相当缓慢。

无论是刑罚执行制度的改革， 还是《监狱法》 的修改， 都有必要坚持以问题为导向， 这也是我国法治改革一直以来坚持的原则。 因此， 在推动监狱制度改革或者修改《监狱法》 的过程中， 有必要以一种实证研究的方法总结监狱行刑的实施效果并发现行刑实践中存在的问题。

一、 实证研究的基本情况

法律的生命在于实施， 关于我国监狱行刑取得了什么样的实施效果， 目前还缺乏有力的实证研究予以回答。 但评价法律制度的实施效果是一件专业性强、 争议比较大的工作。 为此， “实证视角下中国刑罚执行制度完善研究” 课题组采取了问卷调查、 案例抽样分析等方法， 就监狱行刑的实施效果开展了实证研究， 限于篇幅， 本文主要介绍其中问卷调查的研究结果。①相似的问卷调查， 可参见杨木高： 《监狱民警对修改 〈监狱法〉 的认知与期待——以全国监狱系统139 名民警问卷调查为视角》， 载 《中国司法》 2019 年第12 期。

习近平总书记指出， “深化司法体制改革， 要广泛听取人民群众意见， 深入了解一线司法实际情况、 了解人民群众到底在期待什么， 把解决了多少问题、 人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成就的标准”。②参见习近平： 《习近平谈治国理政 （第二卷）》， 外文出版社2017 年版， 第131 页。根据这一原理， 通过问卷调查， 了解不同群体依据其自身的工作、 生活经验对刑事执行的整体制度 （如制定统一的 《刑事执行法》） 和刑事执行的具体制度 （如罪犯改造效果、减刑假释制度运行情况） 及其实施情况的评价情况， 可以从一个侧面反映出我国刑罚执行制度的实施效果。 本文主要介绍其中涉及监狱行刑制度实施效果的问卷调查结果， 并为完善监狱行刑制度、全面修改《监狱法》 以及提高监狱法律制度实施效果提供参考。

本次实证研究共收回1391 份有效问卷， 调查的对象主要分为三类。 第一类是法治工作者， 包括法官、 检察官、 监狱人民警察和律师 （含政府法律顾问）； 第二类是在监狱服刑的罪犯； 第三类是普通公众。 三类调查对象收回的调查问卷份数如下表1 所示：

表1： 问卷调查对象

（一） 法治工作者

作为直接从事监狱行刑工作的监狱人民警察， 是本次问卷调查的重点对象。 问卷发放的对象为来自贵州、 河南、 河北三省监狱（含女子监狱） 的监狱人民警察。 在407 名监狱人民警察中， 男性比例居多， 77.4%的为男性， 15.7%的为女性。③因为有部分问卷的数据缺失 （即受访对象没有填写）， 因此数据的总和少于100%， 下文同。各年龄段的分布比较均匀， 22.4%的年龄为20-30 周岁， 23.8%的年龄为31-40 周岁， 31%的年龄为41-50 周岁， 17.2%的年龄为51-60 周岁。 大部分调查对象的工作经验比较丰富， 从事监狱管理工作10 年以上的占60.9%， 8.8%的工作时间为6-10年， 20.9%的工作时间为1-5 年， 7.9%的工作时间为不到1 年。

法官、 检察官与律师虽然没有直接参与罪犯管理或改造工作， 但在减刑假释、 行刑监督、 罪犯人权保障等领域可能会与监狱行刑工作 “打交道”， 且作为 “法律共同体” 的成员， 对监狱行刑工作与法治建设可能有更加专业的认知， 因此也是本次问卷调查的对象。

法官的问卷发放对象为河南、 广西两省的法官。 在175 名法官中， 男性的比例相对较多， 占60%， 女性的占33.1%。 大部分法官的年龄在30 周岁以上， 20-30 周岁的占5.7%， 31-40 周岁的占32.6%， 41-50 周岁的占38.9%， 51-60 周岁的占13.7%。 法官的学历以本科为主， 占84.6%， 硕士及以上的占13.1%。 法官的审判经验比较丰富， 70.3%的法官从事审判工作的时间为10 年以上，16.6%的法官审判工作年限为6-10 年， 12%的为1-5 年， 1 年以下的仅占1.1%； 其中约有16%的法官曾经亲自办理过减刑、 假释或者其他刑罚执行案件。

接受问卷调查的检察官来自云南、 广东、 宁夏、 广西、 北京、 上海等30 个省 （自治区、 直辖市）。④分别是云南、 山东、 广东、 湖北、 吉林、 辽宁、 福建、 上海、 北京、 河南、 宁夏、 甘肃、 广西、 江苏、 吉林、 河北、 海南、山西、 黑龙江、 湖南、 重庆、 江西、 安徽、 内蒙古、 四川、 青海、 天津、 陕西、 浙江、 新疆。在145 名检察官中， 男女比例比较均匀， 男性占53.1%， 女性占42.1%。 学历以本科为主，62.1%的为本科学历， 35.9%的为硕士及以上学历。 大部分检察官的年龄为30 岁以上， 其中20-30周岁的占22.1%， 31-40 周岁的占45.5%， 41-50 周岁的占19.3%， 51-60 周岁的占4.1%。 从事检察或者检察辅助工作的经验比较丰富， 49.7%的从事相关工作10 年以上， 20.7%的工作年限为6-10年， 24.1%的为1-5 年， 4.8%的为不到1 年； 其中约有16.5%的检察官曾经从事过刑罚执行监督工作。

110 名接受问卷调查的律师或政府法律顾问来自吉林、 湖北、 新疆、 内蒙古、 重庆、 天津等26个省 （自治区、 直辖市）。⑤分别是北京、 山东、 江苏、 浙江、 贵州、 内蒙古、 新疆、 广东、 安徽、 四川、 甘肃、 河南、 西藏、 青海、 天津、 福建、 重庆、 云南、 陕西、 宁夏、 上海、 辽宁、 河北、 江西、 湖北、 湖南。其中， 男性的比例居多， 占60%， 女性的比例为33.6%； 62.7%的为本科学历， 35.4%的为硕士及以上学历。 接受问卷调查的律师的执业经验比较丰富， 56.4%的已经从事10 年以上的律师工作， 23.6%的执业时间为6-10 年， 12.7%的执业时间为1-5 年， 且96.4%的律师曾直接参与刑事辩护工作或者作为被害人的代理人参与刑事诉讼。

（二） 社会公众

176 名接受问卷调查的社会公众来自安徽、 江苏、 西藏、 北京等24 个省 （自治区、 直辖市）⑥分别是安徽、 江苏、 北京、 广东、 吉林、 河南、 内蒙古、 浙江、 河北、 甘肃、 山西、 新疆、 山东、 西藏、 湖南、 上海、 广西、 陕西、 福建、 贵州、 黑龙江、 青海、 江西、 云南。和澳门特别行政区。 其中， 男性占60.2%， 女性占38.6%。 大部分的年龄在40 周岁以下， 具体而言， 20-30 周岁的占42.6%， 31-40 周岁的占32.4%， 41-50 周岁的占15.3%， 51-60 周岁的占4.5%。 此外， 21.6%的社会公众表示， 其家人或者认识的人曾经或者正在服刑。

（三） 在监狱服刑的罪犯

接受课题组问卷调查的罪犯主要来自河北、 河南两省监狱的服刑人员。 在378 名监狱罪犯中，男性居多， 占88.1%， 女性占7.7%； 罪犯平均已经服刑84.48 个月， 男性平均已服刑86.88 个月，女性平均服刑59.86 个月。 大部分罪犯的年龄介于19 至40 周岁之间， 18 周岁以下的未成年犯占6.6%， 19-30 周岁的占29.9%， 31-40 周岁的占31.7%， 41-50 周岁的占16.1%， 51-60 周岁的占4%， 61 周岁以上的占1.1%。 罪犯的学历大都为初中以下， 其中文盲的占2.1%， 小学的占19.6%，初中的占47.6%， 高中的占10.1%， 专科的占6.9%， 本科及以上的占5.1%。 罪犯刑罚比较重， 三年以下有期徒刑的占3.2%， 而三年以上有期徒刑的占48.1%， 无期徒刑的占24.9%， 死刑缓期二年执行的占19.6%。

透过观察与总结不同群体对监狱行刑实践即监狱行刑制度实施效果的认知情况， 本文一方面概括上述人员对各有关制度实施情况的整体评价， 另一方面总结各方的共识， 分析不同群体之间的认知差异， 进而剖析监狱法律制度及其运行过程中取得的成效以及存在的不足， 为监狱法律体系的完善提供一个参考。

二、 监狱行刑的改造功能与改造效果

监狱执行刑罚的重要目的之一是改造罪犯， 2018 年全国监狱工作会议强调监狱工作要“践行改造宗旨”。⑦《全国监狱工作会议要求统筹推进以政治改造为统领的五大改造新格局》， 载 《法制日报》 2018 年6 月29 日第001 版。罪犯改造是一项专业性极强的复杂工程， 既依赖于监狱行刑制度的科学设置， 又取决于行刑制度在实践中的具体运行情况。 我们围绕监禁刑的制度功能、 监禁刑的改造效果以及具体改造制度的效果等问题进行了问卷调查。

（一） 监禁刑的改造功能与实际效果

作为刑罚体系的主要组成部分， 有期徒刑、 无期徒刑等监禁刑具有特定的制度目标与制度功能。 监禁刑具备“改造” 的制度目标与制度功能， 是监狱行刑可以改造罪犯的前提条件。 但众所周知， 监禁刑的制度功能要转化为实际的改造效果， 取决于多种因素， 而如何评价监禁刑的实际效果， 也没有固定的标准。⑧关于我国监狱改造历史的整体分析与评价， 可参见李豫黔： 《新中国监狱70 年改造罪犯的成功发展之路》， 载 《犯罪与改造研究》 2019 年第10 期。本文认为， 不同群体特别是与监狱刑的执行有密切关联的群体对于改造效果的评价， 在某种程度上也能反映出实践中监禁刑改造效果的实际面貌。

从制度目标而言， 监禁刑可能具有隔离罪犯、 惩罚罪犯和改造罪犯等多重目标。 关于何者为监禁刑首要目标， 接受问卷调查的监狱人民警察、 服刑罪犯、 律师和社会公众中， 大部分都认为是“改造罪犯”， 但是不同群体的认同比例有所差别。 纵向对比不同群体的认知情况， 如表2 所示， 从比例来看， 最多的罪犯认为监禁刑首要目标为 “改造罪犯”， 最多的监狱人民警察认为监禁刑的首要目标为“惩罚罪犯”， 最多的社会公众认为监禁刑的首要目标为“隔离罪犯”。

从制度功能而言， “监禁刑是否具有改造功能” 本身是一个值得探讨的问题， 我们不能想当然地认为刑罚执行制度就具备改造的功能。 这个问题可以从应然与实然两个角度进行分析。

应然角度探讨的是 “监狱刑本质上是否能够发挥改造罪犯的功能” 这一问题。 问卷调查显示，大部分群体都倾向于认同监禁刑制度本身可以承担改造罪犯的功能。 具体而言， 70%的监狱人民警察、 67.29%的律师以及60.23%的公众认为监禁刑具有改造罪犯的制度功能。 然而， 只有不到一半的罪犯 （约43.78%） 认为监禁刑具有改造罪犯的功能。 可见， 作为监禁刑的直接体验者， 罪犯对此制度改造功能持更高的怀疑态度。

实然角度探讨的是“监狱行刑实践是否真正发挥了改造罪犯的效果” 这一问题。 对此我们邀请不同群体进行评价， 评价标准为分“很好”、 “较好”、 “不太好” 和“很不好” 四个等级， 另外还有“说不清楚” 作为额外的选项。 结果显示， 不同群体对于监狱行刑实际发挥的改造效果并不十分满意， 评价相对较低。 一方面， 认为监狱行刑改造效果“很好” 或者“很不好” 的比例都比较低， 约6.9%的警察、 14%的罪犯、 2.7%的律师和2.3%的公众认为改造效果 “很好”； 约6.6%的警察、13.8%的罪犯、 7.3%的律师和2.3%的公众认为改造效果 “很不好”， 从数值上来看， 给予两极评价的比例相当接近。 另一方面， 大部分人员认为改造效果 “较好” 或者 “不太好”， 两者比例也比较接近且认为“不太好” 的比例略高。 具体而言， 31%的警察、 20.1%的罪犯、 31.8%的律师和31.3%的公众认为改造效果“较好”； 35.1%的警察、 19.8%的罪犯、 40.9%的律师和34.1%的公众认为改造效果“不太好”。

对比上述几项调查结果可以发现， 虽然不同群体大都期望监禁刑的执行能够实现改造罪犯的目标， 但对于监禁刑的改造功能以及实际改造效果则持不同程度的怀疑态度， 即制度功能与实际作用与制度目标之间存在一定的差异， 需要进一步完善制度内容、 提高实施水平才能实现改造罪犯的制度目标。

（二） 罪犯改造制度与改造措施的实施效果

在2018 年召开的全国监狱工作会上， 司法部提出了坚持以政治改造为统领， 统筹推进监管改造、 教育改造、 文化改造、 劳动改造的五大改造新格局。⑨参见姚建龙、 刘悦： 《监狱工作 “五大改造” 的学理分析》， 载 《犯罪与改造》 2019 年第4 期。但当前， 我国监禁刑执行中采取的改造措施主要包括教育改造、 劳动改造与心理矫治， 相应地也形成了三类改造制度。

1. 改造效果的整体评价

对于目前改造措施的改造效果， 调查发现， 监狱人民警察的评价不高。 大部分警察 （约58.6%） 认为“效果一般”， 仅有约26%的警察认为 “效果良好”， 但认为效果不好的比例较低， 仅占约8%。 相对而言， 罪犯对改造效果的评价更低， 约有22.92%的罪犯认为 “效果不好”， 认为“效果良好” 和“效果一般” 的比例分别为25.21%和42.12%。 诚然， 监狱人民警察与服刑罪犯的主观认知不能完全反映监狱改造效果的全貌， 不过作为监狱行刑的亲历者， 两类群体的消极评价充分说明了， 提高监狱行刑的改造效果仍然是监狱行刑制度改革的第一要务。

2. 教育改造制度的实施效果

《监狱法》 规定， 监狱应当对罪犯进行法制、 道德、 形势、 政策、 前途等内容的思想教育。 本次问卷调查中， 63.8%的罪犯表示监狱开展了思想道德教育， 56.3%的罪犯表示监狱开展了法制教育， 38.9%的罪犯表示监狱开展了科学文化教育。 不过本文认为， 绝大部分监狱开展了相关教育，上述调查结果反映的是许多罪犯对教育的内容并没有清晰的认识， 因此也间接反映了教育改造效果的不佳。

职业技能培训是教育改造的一种特殊形式。 《监狱法》 规定， 监狱应当根据监狱生产和罪犯释放后就业的需要， 对罪犯进行职业技术教育。 理论上而言， 职业技术教育有助于提高服刑罪犯的职业水平， 从而有利于其出狱后的就业与再社会化。 关于职业技术教育的实践效果与未来发展方向，问卷调查有以下几项结论：

第一， 职业技能教育的覆盖面比较广， 制度功能受到肯定。 65.3%的罪犯表示在服刑期间曾经接受过职业技能培训。 对于职业技能培训的功能， 罪犯持比较积极的态度。 约25.28%和44.32%的罪犯认为培训对其悔罪和今后回归社会 “有较大帮助” 和 “有一定帮助”。 仅有17.9%的罪犯明确表示“没有帮助”。

第二， 职业技能教育的形式比较多元。 76.2%的监狱人民警察表示培训的形式包括 “参加具体的劳动和培训”， 63.1%的监狱人民警察表示形式包括“开设相关课程和讲座”， 43.5%的监狱人民警察表示形式还包括 “由专业人员进行个别辅导”。 在接受过职业技能培训的罪犯中， 76%的罪犯表示接受培训的形式包括“参加具体的劳动和培训”， 43.3%的罪犯表示包括“开设相关课程和讲座”，28.4%的罪犯表示包括“由专业人员进行个别辅导”。

第三， 在职业技能教育中， 罪犯享有一定的自由度。 关于是否允许罪犯根据自己的意愿选择职业技能培训的内容， 超过一半的监狱人民警察表示其工作的监狱可以允许罪犯选择职业技能培训的具体内容； 约30%的警察则表示罪犯没有选择的自由。 在接受过职业技能培训的罪犯中， 约51.2%的罪犯表示可以选择职业培训的具体内容， 约42.5%的罪犯表示不可以选择职业培训的内容。 绝大部分的律师（约91%） 和社会公众（约88.82%） 则表示， 应当由罪犯本人选择职业技能培训的内容。

3. 劳动改造制度的实施效果

长期以来， 我国都认为劳动改造具有促进罪犯悔罪以及释放后回归社会的功能，⑩有学者甚至提出， 应当在 《监狱法》 设置 “劳动改造” 一章， 以提高劳动改造的法律地位。 参见陈世定： 《〈监狱法〉 设“劳动改造” 专章思考》， 载 《犯罪与改造研究》 2019 年第12 期。劳动改造是世界各国的通行做法， 但表现形式可能不一致。[11]参见吴宗宪： 《当代西方监狱学》， 法律出版社2005 年版， 第756 页以下。调查结果显示， 23.54%和41.27%的罪犯认为劳动改造对其悔罪和今后回归社会“有较大帮助” 和“有一定帮助”； 但也有18.52%的罪犯表示 “没有帮助”， 10.32%的则表示“不太清楚”。

劳动改造制度具有强制性的特征。 《监狱法》 第六十九条规定， “有劳动能力的罪犯， 必须参加劳动”。 关于这一制度的合理性， 即是否应当强制有劳动能力的罪犯参加劳动， 绝大部分 （约92.1%） 的监狱人民警察认为应当施行强制劳动制度， 约76%的律师、 74.43%的公众亦认为应当强制有劳动能力罪犯参加劳动。 劳动改造制度虽然具有强制性， 但监狱需要具备一定的场所、 工具等条件才能开展劳动改造活动。 有研究指出， 实践中存在罪犯劳动改造积极性不高等现象。[12]参见王莹： 《五大改造视野下提高罪犯劳动改造积极性的思考》， 载 《安徽警官职业学院学报》 2019 年第5 期。我们的调查则发现， 85.7%的罪犯表示其所在监狱开展了劳动改造工作， 同时大部分罪犯（约63.76%） 表示愿意在服刑期间参加劳动改造， 但也有16.4%的罪犯表示不愿意参加劳动改造。

劳动改造的强制性并不等同于劳动的无偿性， 相反， 监狱劳动的收益分配是监狱劳动制度的重要内容， 对罪犯参加劳动的积极性有着直接的影响。 在一些国家如日本， 对罪犯的劳动是不支付报酬的， 仅发放极其低额的工作资金。[13]参见 【日】 上田宽： 《犯罪学》， 戴波、 李世阳译， 商务印书馆2016 年版， 第190-191 页。与日本的做法不同， 我国《监狱法》 第七十二条则规定， “监狱对参加劳动的罪犯， 应当按照有关规定给予报酬并执行国家有关劳动保护的规定”。 但有研究指出， 罪犯劳动报酬在提取、 发放、 管理、 使用等方面往往存在提取标准模糊、 缺乏刚性， 分配比例失衡、 缺少系统， 管理监督随意、 缺于自律等现象。[14]参见潘玉明： 《罪犯劳动报酬规范与刑罚效应研究》， 载 《安徽警官职业学院学报》 2019 年第2 期。我们的调查则发现， 对于在监狱中参加过劳动的罪犯， 约81.96%的监狱人民警察表示所在监狱会支付劳动报酬， 但也有约1/10 的警察表示监狱没有支付劳动报酬。 其中， 大部分警察 （约76%） 也指出， 劳动报酬仅是劳动创造收益的一部分； 至于收益的其它部分， 约29%的警察指出 “用于维持监狱运营的其他支出”； 约24.6%的警察指出将“上缴政府财政”； 约18.2%的警察指出会 “作为罪犯表现良好的奖励”； 约13.8%的警察指出将“用于支付监狱工作人员的报酬”。 大部分罪犯（约68.17%） 表示， 其所在监狱有向其支付劳动改造的报酬。 其中， 在表示监狱会支付其劳动报酬的罪犯中， 约32.4%的罪犯表示监狱会在服刑期间代管其全部报酬， 45.2%的罪犯则表示监狱没有代管其劳动报酬， 8.4%的罪犯则表示监狱会代管部分劳动报酬。

上述结论从一个侧面反映了， 尽管劳动改造制度得到了较好的落实， 但与此相关的劳动报酬等配套制度的建设仍然比较薄弱， 日常管理方式比较多元随意， 还需要更加明确科学的法律规则作为劳动改造制度的支撑。

4. 心理矫治制度的实施效果

相对劳动改造与教育改造而言， 对罪犯进行心理矫治是一项较新的制度， 同时也是一项专业性很强的矫正活动。[15]参见邵晓顺： 《罪犯心理矫治： 涵义、 内容与工作模式》， 载 《河南司法警官职业学院学报》 2018 年第3 期。调查发现， 超过一半（约55.98%） 的监狱人民警察表示其所在监狱的罪犯接受心理咨询或者辅导的频率不确定， 约1/5 的警察表示不清楚心理咨询或者辅导的频率。 同时，46.6%的罪犯表示所在监狱开展了心理矫治辅导工作， 但仅有约37.7%的罪犯表示其在服刑期间接受过心理咨询或者辅导。 这从某种程度上说明了心理矫治制度在实践中还没有常态化运行， 监狱人民警察对此制度的运作也不是很了解。

实践中， 存在许多制约心理矫治工作发挥作用的因素， 如监狱对心理咨询工作管理不优、 警察和罪犯对其认识有偏差等等。[16]参见朱体壮： 《论罪犯心理矫治工作的深入化开展》， 载 《江苏警官学院学报》 2018 年第6 期。问卷调查表明， 关于心理矫治的实际效果， 仅有17%的监狱人民警察认为 “效果良好”， 约一半的警察认为效果一般。 这反映出监狱人民警察对于心理矫治制度的实际效果并不满意， 对此制度的功能亦缺乏信心。 然而， 接受过心理咨询或者辅导的罪犯对心理矫治的评价较高， 约57.4%的罪犯表示 “效果良好”， 仅有约8.57%的认为 “效果不好”。 造成两组数据存在差异的原因， 一方面可能是因为心理矫治的覆盖面不广， 此制度的功能还未充分体现， 另一方面可能是因为心理矫治作为一项专业性很强但又难以客观评价的工作， 在监狱日常管理工作中没有受到足够重视。 但不可否认的是， 作为行刑专业化的重要体现， 心理矫治在改造罪犯中扮演着重要的角色， 未来制度改革的重点应当聚焦于常态化运行， 提高心理矫治工作的覆盖面。

三、 分类管理与考核制度的实施效果

在监狱行刑的过程中， 分类管理与考核是两项基础性的日常管理制度， 两项制度的运行情况对罪犯改造效果以及罪犯权利保障都有直接的影响。

（一） 分类管理制度的运行效果

分类管理， 即根据一定标准划分罪犯类型并对不同类型罪犯采取不同的管理、 改造措施。 《监狱法》 第四章第一节专门规定了罪犯的 “分押分管”， 其中就分类管理制定了若干基本规则。 有论者指出， 我国罪犯分类制度在实践中存在分类标准不够科学、 缺乏专业分类机构及从业人员、 分类与处遇联系不够紧密等问题， 已经不能适应现代监狱工作的需要。[17]邓乐： 《关于完善我国监狱罪犯分类制度的思考》， 载 《黑龙江省政法管理干部学院学报》 2016 年第5 期。我们就有关分类标准、 分类机构、 重新分类、 分级处遇等关键问题展开了实证研究。

1. 分类标准

分类标准对于能否实现行刑个别化、 科学化而言具有重要作用，[18]参见赵国玲主编： 《刑事执行法学》， 北京大学出版社2014 年版， 第51 页。但行刑资源的有限性也决定了只能将罪犯划分为数量有限的类型。 根据我国《监狱法》 的规定， 监狱对罪犯进行分类， 既有定性的标准， 也有定量的标准。 “定性标准” 包括性别与成年， 即对成年男犯、 女犯和未成年犯实行分开关押和管理。 “定量的标准” 包括罪犯的犯罪类型、 刑罚种类、 刑期、 改造表现等情况， 但没有绝对的标准。[19]不同类型的罪犯分类管理模式， 可参见阎循店： 《监狱新体制下罪犯分类管理机制构想》， 载 《中国司法》 2007 年第11 期。与具有强制性特征的定性标准不同， 定量标准只是一个酌定标准， 监狱可以根据相关因素酌情考虑。 调查结果显示， 超过一半的监狱人民警察表示， 其所在监狱将“罪犯的身体和精神状况” 和“犯罪类型” 作为罪犯分类的依据， 分别占66.6%和52.6%。 分别有46.7%、 42.5%和40.8%的监狱人民警察表示， 其所在监狱在罪犯分类时， 考虑了 “罪犯的年龄”、 “刑期长短” 和“罪犯的人身危险性状况” 等因素。 关于分类标准， 服刑罪犯的回答显得较为分散。 46.8%的罪犯表示 “罪犯的身体和精神状况” 是分类依据， 36.8%和35.4%的罪犯表示分类依据是 “刑期长短” 和“罪犯的年龄”， 28.8%和20.1%的罪犯表示分类依据是 “犯罪类型” 和 “罪犯的人身危险性状况”。由此可见， 实践中罪犯分类考虑的因素比较多元， 还没有形成严格的规则， 监狱在此项工作中享有较大的自由裁量权。

2. 分类机构

对罪犯进行分类是一项专业性比较强的工作， 往往需要专业的人员或者专门的机构进行， 但《监狱法》 对于分类机构并没有明确的规定， 对从事罪犯分类工作的人员也没有特别是专业化要求。实践中， 一些地方在这方面已经有初步的探索与实践， 例如， 北京市监狱局下设遣送处， 专门负责罪犯的分类遣送。[20]参见朱贝妮： 《我国监狱罪犯分类管理制度的考察与反思》， 载 《闽南师范大学学报(哲学社会科学版)》 2018 年第1 期。本文的问卷调查发现， 56.67%的监狱人民警察表示其工作的监狱有专门从事罪犯分类工作的机构或者部门。 所在监狱没有设立专门机构的监狱人民警察中， 约75%的认为应当建立专门机构， 约18.3%的则认为不需要建立专门机构。 89%的律师和83.91%的公众认为， 监狱需要有专门机构或部门对罪犯进行分类。 由此可见， 分类机构的重要性获得不同群体人员的认可， 已经形成一定的社会共识。

3. 重新分类

分类不是一劳永逸的工作， 分类管理是一个动态的过程， 监狱可能需要根据已经关押的时间、罪犯的改造情况、 罪犯的身体状况等调整原来的分类方案和管理方法， 有论者甚至提出要建立体现循证矫正理念的罪犯分类制度。[21]参见陈晓斌： 《循证矫正视野下的罪犯分类制度思考》， 载 《邢台学院学报》 2014 年第4 期。 有关循证矫正， 可参见Doris Layton Mackenzie, Corrections and Sentencing in the 21st Century: Evidence-Based Corrections and Sentencing, The Prison Journal,Vol. 81 No. 3, September 2001, pp.299-312.实证调查显示， 实践中， 监狱虽然有开展重新分类工作， 但仍然有进一步改革完善的空间。

一方面， 重新分类的观念并未普及， 重新分类工作仍需要进一步拓展。 61.25%的监狱人民警察表示其所在监狱有开展罪犯重新分类与评估工作， 21.75%则表示没有开展此类工作。 此比例表面上看起来较高， 但与此相对应， 超过三分之一的罪犯 （约35.95%） 却表示 “不太清楚” 监狱是否有开展重新分类工作， 显示罪犯对重新分类制度缺乏认知。 此外， 约有30.27%的罪犯表示监狱并无开展此类工作， 仅有约33.78%的罪犯表示监狱有开展重新评估与分类的工作， 这反映了重新分类与评估工作的覆盖面并不高。

另一方面， 重新分类制度的重要性得到充分认可， 需要为此提供更有力的法律保障。 高达83.48%的警察表示应当开展重新分类与评估工作。 通过交叉分析发现， 所在监狱开展此类工作的警察中， 仅有6.1%的表示此类工作没有必要； 所在监狱没有开展此类工作的警察中， 有82%的表示有必要增加重新分类与评估工作； 表示所在监狱没有开展重新评估和分类工作的罪犯中， 大部分罪犯 （约64.15%） 表示有必要增加此类工作。 与此同时， 大部分律师 （约84.6%） 与公众 （约85.96%） 都认为， 在罪犯的关押过程中， 有必要对其重新分类与评估。

4. 分级处遇

实践中， 大部分监狱实行了根据监狱刑执行的阶段和罪犯的表现等改善罪犯处遇的分级处遇制度。[22]“处遇” 是英文treatment 的翻译， 翻译方法源自日本， 其包含 “待遇” 与 “治疗” 两层含义。 具体可参见前引[11]， 吴宗宪书， 第20 页。约74%的监狱人民警察表示其所在监狱实行了分级处遇制度， 超过一半 （约51.75%） 的罪犯表示， 其所在监狱有根据服刑阶段和表现改善对罪犯的处遇。 两组数据反映了分类处遇制度得到了较好的落实， 但仍有进一步推进的空间， 特别是有超过四分之一 （约25.07%） 的罪犯表示并不清楚所在监狱是否有实施分级处遇的制度， 约23.18%的罪犯则表示所在监狱并没有实施此类制度，可见仍然需要进一步推进分类处遇的普法与普及工作。

分级处遇制度在监狱行刑的重要性得到了比较充分的肯定。 约84%的警察表示应当实行分级处遇制度， 而通过交叉分析可同时发现， 所在监狱没有实行分级处遇的监狱人民警察中， 约有70.8%的认为需要实行分级处遇， 仅有约24.6%的认为不需要实行分级处遇。 大部分律师（约84%） 和公众（85.14%） 亦表示， 监狱应当对关押的罪犯依照其执行阶段、 表现等改善对罪犯的处遇。

处遇个别化， 即根据受刑人存在的问题而采取对其最妥当的处遇， 是受刑人矫正处遇的基本原则。[23]参见 【日】 川出敏裕、 金光旭： 《刑事政策》， 钱叶六等译， 中国政法大学出版社2016 年版， 第131 页。为了实现罪犯个别化的分级处遇，[24]参见彭洲文： 《罪犯处遇个别化探析》， 载 《湖北警官学院学报》 2014 年第10 期。需要综合考虑多项因素后才能提出科学的处遇方案。 针对此问题， 不同群体之间的认知存在相似之处， 但也存在较明显的认知差异。 如下页表3 所示， 超过一半的监狱人民警察和罪犯表示， 其所在监狱对罪犯进行分级处遇时， 会考虑 “遵守监规情况” “参加改造活动情况” 和“悔罪态度” 三项因素。 至于分级处遇应当需要考虑哪些因素， 最多律师赞同的三项因素分别是“悔罪态度” “参加改造活动情况” 和“遵守监规情况”。 最多公众赞同的三项因素分别是 “悔罪态度” “遵守监规情况” 和 “参加改造活动情况”。 对比不同群体的数据可以看出，“遵守监规情况” “参加改造活动情况” 和 “悔罪态度” 三项因素是最受重视的因素， 而 “余刑期限” 则是相对不受重视的因素。 此外， 律师和社会公众比较关注 “履行民事赔偿和执行财产刑情况”， 但监狱人民警察和罪犯的回答显示了此类因素并非开展分级处遇时被重点考虑的因素。

（二） 考核管理制度的运行效果

根据罪犯在服刑过程中的表现对其进行考核， 是我国监禁刑执行中的一项重要工作， 其法律依据是 《监狱法》 第五十六条有关 “监狱应当建立罪犯的日常考核制度” 的规定。 至于 “日常考核”的具体标准与方法， 《监狱法》 并没有作出规定， 而主要是由司法部的部门规章或者规范性文件作出规定。 当前， 监狱的考核管理制度主要体现为计分考核制度， 其依据为司法部制定的《关于计分考核罪犯的规定》。 该规定比较详细地规定了计分考核的具体规则， 构建了 “日记载、 周评议、 月公示” 的考核方式， 并明确监狱根据计分考核结果对罪犯给予奖励， 实施分级处遇， 依法提请减刑、 假释。 围绕计分考核制度， 本文的实证研究得出以下两项结果：

第一， 以计分考核为核心的考核管理制度得到了有效落实。 大部分监狱人民警察 （约94%） 表示其工作的监狱有开展计分考核工作， 约89.88%的罪犯表示所在监狱有实施计分考核工作。 至于考核结果的法律效果， 55.3%的监狱人民警察表示考核结果作为罪犯分级处遇的依据； 66.3%的警察表示考核结果作为给予罪犯物质奖励的依据； 68.1%的警察表示考核结果作为给予罪犯表扬或批评的依据； 83.5%的警察表示考核结果作为罪犯提请减刑的依据； 61.2%的警察表示考核结果作为罪犯提请假释的依据。

第二， 针对现行考核标准与考核工作的满意度比较高， 反映制度运行比较顺畅。 一方面， 现行考核标准实行的是全国统一标准， 对此， 大部分监狱人民警察（约82.8%） 倾向于保留全国统一的计分考核标准， 而非“因地制宜” 地制定地方标准。 另一方面， 虽然有研究指出罪犯考核工作存在执法不公和随意性等问题。[25]参见李丹、 王斌： 《罪犯考核奖惩制度探析》， 载 《辽宁警专学报》 2007 年第4 期。但本文的实证研究显示， 罪犯对于计分考核标准和程序的公正合理性有相对较高的认可度。 具体而言， 17.93%和49.85%的罪犯表示计分考核标准和程序 “非常公正合理” 和“基本公正合理”， 有22.19%和4.26%的罪犯表示“不太公正合理” 和“很不公正合理”。

问卷调查结果显示， 作为一项在实践中已经运行多年的制度， 计分考核制度取得比较良好的效果， 是符合我国监狱行刑实践需要的制度。 但制度的主要法律依据为司法部的部门规章以及内部的一些规范性文件， 法律位阶比较低、 透明度不高， 因此未来改革的重点应当是将行之有效的经验上升为法律或行政法规， 进一步提高计分考核制度的法治化水平。

四、 减刑、 假释、 暂予监外执行制度的实施效果

刑罚执行过程中的减刑、 假释、 暂予监外执行制度涉及服刑罪犯的重大权调整， 是监狱执行制度的重要组成部分， 其适用历来是受到社会高度关注， 我国学术界近年来也开始注重在这方面开展实证研究。[26]可参见林喜芬： 《中国减刑程序公平性的实证研究》， 载 《中国法学》 2016 年第6 期； 陈金钊： 《中国减刑程序公平性的实证研究》， 载 《中国检察官》 2017 年第3 期。本文关于三个制度适用情况的实证研究， 主要从整体运行情况和存在的具体问题等维度展开。

（一） 关于三项制度的适用数量

制度的适用数量从某种角度上反映了制度在实践中的功能， 适用过多可能存在滥用的可能， 适用过少可能存在制度功能未能充分体现的问题。 在接受问卷调查的服刑罪犯中， 78.6%的人曾经被减刑， 显示减刑的适用率很高， 而仅有2.9%的罪犯表示曾经被暂予监外执行。 至于是否存在减刑、假释、 暂予监外执行制度被滥用即适用过多， 或者适用过少的问题， 不同群体的意见比较一致， 即既不存在过多， 也不存在过少的问题。

具体而言， 如表4 所示， 从人数比例来看， 不同群体都不认为三项制度存在被滥用的问题， 因此自然也不存在扩大制度适用率的问题。 而在理论上， 关于是否扩大假释适用率存在一定的争议。有论者指出， 我国假释适用率长期偏低， 应当“积极推进假释制度向科学化、 国际化方向发展， 不断依法扩大假释的适用范围和比例”。[27]柳原： 《扩大假释、 缩小减刑的实证研究》， 载 《中国司法》 2014 年第11 期。与此同时由于近年来一些通过“权钱交易” 方式获得暂予监外执行的案件被揭发， 有论者建议要控制暂予监外执行制度的适用。[28]参见倪宗权、 刘浩： 《浅议对我国现行暂予监外执行程序制度的合理规制——以构建暂予监外执行之诉讼为视角》， 载 《法制与社会》 2015 年第36 期。然而表5 却表明， 仅有少部分受访对象认为存在“假释适用过少” 或者“暂予监外执行适用过多” 的问题。 从这个角度而言， 扩大假释适用率、 减少暂予监外执行适用率都缺少民意基础， 因此还需要凝聚更多的共识才能确实推进假释与暂予监外执行制度的改革， 特别是要科学确定两项制度的功能定位之后才能推进具体的改革。

表4： 认为三项制度适用过多的人数比例

表5： 认为三项制度适用过少的人数比例

相对而言， 较多的法官认为三项制度适用过多， 其中约三分之一的法官认为减刑适用量过多。由于减刑、 假释制度适用都需要由法官审理， 部分暂予监外执行也由法官审理决定， 因此相对于律师和社会公众， 法官能够亲自接触案件， 对制度适用有着亲身感受， 因而可能会产生“三项制度适用过多” 的认知。 如表5 所示， 不同群体的人员同样不认为三项制度的适用量过少。 相对而言， 较多的监狱人民警察认为三项制度适用过少， 其中27.8%的人民警察认为假释制度的适用过少。 在三项制度的适用中， 监狱人民警察都发挥着重要作用， 三项制度的适用往往意味着监狱矫正工作取得实际效果， 或监狱矫正工作量的减轻， 因此监狱人民警察通常有提高制度适用率的期待。

（二） 关于法院的审理工作

减刑、 假释以及部分暂予监外执行案件都需要由法院作出裁判或者决定。 裁判程序是整个审理程序的核心， 同时也是当前备受质疑与批评的程序环节，[29]参见茅仲华等： 《减刑、 假释案件审理程序规范化研究》， 中国法制出版社2017 年版， 第181 页。特别是在审理程序中， 司法裁判权弱化并让位于执行机关的建议权， 沦为服务执行机关的“橡皮图章”。[30]参见孙琳： 《减刑假释程序研究》， 中国人民公安大学出版社2011 年版， 第160 页。关于三类案件审理工作， 我们邀请法官进行整体评价， 评价结论分为“良好” “一般” 和“不好” 三种。 关于减刑案件的审理工作，大部分法官（约60%） 评价为“一般”， 仅有15%的法官认为审理工作属于“良好”。 关于假释案件的审理工作， 超过一半的法官（约54%） 评价为一般， 约15%的法官认为审理工作开展良好， 认为“开展得不好” 的法官仅有8%。 关于暂予监外执行案件的审理工作， 超过一半的法官认为“一般”，不到10%的法官认为“良好”， 约15%的法官认为“不好”。 可见， 整体而言， 大部分法官对于三类案件审理工作的评价均为 “一般”， 即处于合格水平， 这一方面反映了三项制度中的法院审理机制运行情况处于较低水平， 另一方面反映了法官期待法院能在三类案件的审理中发挥更加积极的功能。

在法官看来， 三类案件审理工作中存在的最主要的两个具体问题是法院难以掌握罪犯的真实情况以及审理过于形式化。 例如， 69%的法官认为， 法院难以掌握被提请减刑对象的服刑情况，65.5%的法官认为减刑案件的审理过于形式化； 57.1%的法官认为存在法院难以掌握被提请假释对象的服刑情况， 约40%的法官认为假释案件审理过于形式化； 56.6%的法官认为存在 “法院难以掌握申请暂予监外执行对象的真实情况” 的问题； 48.6%的法官认为存在 “缺乏对申请暂予执行对象病残鉴定的监督” 的问题； 33.1%的法官认为存在 “暂予监外执行案件的审理过于形式化” 的问题。换言之， 在办理三类案件过种中， 法官虽然有调查案件事实与依法作出判决的职责与权力， 但在个案审理过程中， 却难以对案件的关键事实进行核实， 对案件的处理结果亦难以发挥实质性的作用。

此外， 也有相当一部分法院认为， 三类案件的审理工作存在公开度不足以及适用条件未能被严格遵循等问题。 具体而言， 44.4%的法官认为减刑案件的审理缺乏公开， 28.2%的法官认为减刑案件未能严格遵循减刑的适用条件； 32%的法官认为假释案件的审理缺乏公开， 25.7%的法官认为假释案件未能严格遵循假释的适用条件； 33.1%的法官认为存在 “未能严格遵循暂予监外执行的适用条件” 的问题， 29.1%的法官认为存在“暂予监外执行案件的审理缺乏公开”。

（三） 关于监狱的行刑工作

在减刑、 假释制度的适用中， 监狱及监狱人民警察负有考核与向法院提出建议的职责， 至于暂予监外执行， 监狱则有权力直接决定予以适用。 因此， 监狱的行刑工作对于三项制度适用而言发挥着重要作用。

针对监狱开展的与减刑、 假释、 暂予监外执行有关的工作， 我们邀请监狱人民警察进行整体评价， 评价结论同样分为“良好” “一般” 和“不好” 三个等级。 关于监狱的减刑工作， 仅有26.7%的监狱人民警察认为减刑工作处于“良好” 水平， 而有接近一半的警察认为处于“一般” 的水平， 也有约17%的警察认为监狱减刑工作开展得 “不好”。 关于监狱假释工作的开展情况， 约17%的监狱人民警察认为工作开展得“良好”， 约44%监狱人民警察给予了 “一般” 的评价， 但也有约31%的监狱人民警察认为当前的假释工作开展得 “不好”。 关于我国监狱暂予监外执行工作开展情况， 约16%的监狱人民警察评价为“良好”， 接近一半（约48%） 的警察认为“情况一般， 约18%的警察评价为 “不好”。

与法官对于三类案件审理工作的评价相比， 监狱人民警察对于监狱开展有关工作评价相对更加积极。 一方面， 与法官的评价相似， 大部分监狱人民警察的评价均为 “一般”， 即制度适用处于合格水平。 但另一方面， 与法官的评价相比， 更多的监狱人民警察对相关工作给予了 “良好” 的评价。 反映了警察对其执法工作的自我满意度更高。

实证调查同时反映， 在监狱人民警察看来， 监狱开展三类工作中遇到的具体问题， 主要是适用条件不科学、 监督制度不完善等外部的客观因素。 关于监狱减刑工作中存在的问题， 最多监狱人民警察认为存在的三类问题分别是“对已减刑罪犯缺乏制约”、 “减刑决定权的归属不合理” 和“减刑条件不够明确合理”， 认为存在这三类问题的警察比例分别为31.2%、 29%和25.3%。 关于假释工作中存在的问题， 最多监狱人民警察认同的三类问题分别是： “假释适用对象过于狭窄”、 “假释条件不够明确合理” 和“缺乏对假释罪犯的必要监督”； 比例分别为32.4%、 24.6%和22.4%。 关于暂予监外执行工作， 最多监狱人民警察认同的三类问题分别是： “对暂予监外执行条件的理解存在分歧”、 “暂予监外执行条件未得到严格遵循” 和 “缺乏对暂予监外执行罪犯的必要监督”， 比例分别为28%、 25.6%和24.6%。

与前述结果相对应， 监狱人民警察对于“行刑工作不足” 这一问题缺乏普遍认同。 换言之， 监狱人民警察对与监狱职责直接相关的减刑、 假释和暂予监外执行工作是比较满意的。 例如， 认为在减刑工作中存在“减刑结果未向社会公开公示”、 “罪犯在减刑程序中的参与权、 知情权等权利难以保障” 和“存在‘假立功’ 减刑的现象” 三类问题的监狱人民警察的比例仅有2.7%、 4.2%和4.9%。在假释工作中， 认为存在“罪犯在假释程序中的参与权、 知情权等权利难以保障” 和“假释结果未向社会公开公示” 两类问题的人数比例仅有3.4%和4.4%。 在暂予监外执行工作中， 认为 “存在通过非法手段被暂予监外执行的现象” 的比例仅有7.4%。

此外， 由于实践中， 监狱的考核结果对于是否适用减刑起到决定性作用， 因此我们也调查了服刑罪犯对于减刑考核工作的评价。 整体上， 共有63.5%的服刑人员认为监狱减刑考核工作是“非常公正合理” 或者“基本公正合理” 的。 其中， 在接受过减刑的服刑人员中， 共有67%的人认为监狱减刑考核工作是 “非常公正合理” 或者 “基本公正合理” 的； 而在没有获得过减刑的服刑人员中，有50.7%的人认为监狱减刑考核工作是“非常公正合理” 或者“基本公正合理” 的， 二个比例相差较大。

（四） 律师和社会公众的认知情况

本次实证调查， 我们还请律师和社会公众对三项制度及相关工作进行评价， 从中考察人民群众对于制度实施效果的认知以及期待。

第一， 律师和社会公众对于减刑、 假释和暂予监外执行制度运行情况的评价比较低。 对于减刑工作， 仅有约1.9%的律师和8%的公众评价为“良好”， 大部分律师 （约56.07%） 和社会公众 （约44.25%） 认为仅属于 “一般” 水平， 有约29%的律师和17%的社会公众认为工作开展得 “不好”。对于假释工作， 仅有约0.94%的律师和5.71%的社会公众评价为“良好”， 58%的律师和41%的社会公众给予了“一般” 的评价， 律师和社会公众的“差评率” 分别约为22%和15%。 对于监狱暂予监外执行工作， 仅有约1%的律师和8%的公众评价为 “良好”， 而有约18%的警察、 28%的律师与15%的公众评价为“不好”， 54%的律师与29%的公众认为“一般”。

第二， 关于三项工作中存在的主要问题， 律师和社会公众倾向于认为是制度执行过程中的问题， 即执法司法规范性合法性问题。 关于减刑工作， 58.2%的律师认为 “减刑条件未得到严格遵循”、 40.9%的律师认为“存在‘假立功’ 减刑的现象”； 42.6%的社会公众认为“存在‘假立功’ 减刑的现象”、 41.5%的社会公众认为 “减刑条件未得到严格遵循”。 关于假释工作中存在的问题， 分别有47.3%、 36.4%和39.1%的律师指出存在“假释条件未得到严格遵循”、 “缺乏对罪犯假释前的人格调查和再犯预测制度” 和 “缺乏对假释罪犯的必要监督” 的问题； 分别有30.7%和29.5%的社会公众认为存在“假释条件未得到严格遵循” 和“缺乏对假释罪犯的必要监督” 的问题。

第三， 坚持严格规范公正文明执法， 是监狱行刑的基本要求。[31]参见李静： 《监狱坚持严格规范公正文明执法的几点思考》， 载 《中国司法》 2019 年第7 期。而对于三项制度在适用过程中的执行规范化水平的认知， 执法者与非执法者之间存在较大分歧。 如下表6 所示， 在是否存在“‘假立功’ 减刑的现象” “罪犯在减刑程序中的参与权、 知情权等权利难以保障” “罪犯在假释程序中的参与权、 知情权等权利难以保障” “假释结果未向社会公开公示” “暂予监外执行适用程序不够规范” “暂予监外执行适用程序不够规范” “暂予监外执行的情形消失后未及时收监” 以及“通过非法手段被暂予监外执行的现象” 等违法或者不规范执法行为问题上， 监狱人民警察为代表的执法者与以律师、 社会公众为代表的非执法者之间存在较大分歧。

表6： 执法者与非执法者之间的认知差异

结语

通过上述各项调查结果， 我们可以发现， 虽然监狱行刑的各项制度基本上都得到了执行， 但是监狱行刑制度实施水平一般， 整体上仅处于 “合格” 水平。 与此同时， 不同群体在心理矫治的效果、 减刑假释暂予监外执行的适用数量是否过多或过少、 以及监狱行刑中执法行为的合法性等问题上， 存在较大的分歧。 这些结果均从不同侧面反映出我国刑事执行法律制度建设落后特别是《监狱法》 已不能适应新时代罪犯改造工作的客观需要，[32]参见冯卫国： 《中国监狱法治建设回望与前瞻——从 〈监狱法〉 的颁行到再修改》， 载 《上海政法学院学报》 2019 年第4 期。不能满足人民群众对“良法善治” 的美好期待。监狱法被认为是衡量国家司法文明、 现代化程度的一个重要标尺。[33]参见姚建龙： 《关于 《〈监狱法〉 修改的几点思考》， 载 《中国监狱学刊》 2019 年第4 期。现行《监狱法》 1994 年实施以来，我国刑事法律制度与监狱行刑实践均发生了许多重要变化， 司法行政机关也推动了许多重要改革、创造了若干新的监狱行刑制度， 2015 年12 月通过的 《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》 亦提供了监狱法律制度的国际标准， 但除2012 年因应新 《刑事诉讼法》 而作出了技术性修改外， 《监狱法》 并没有适应刑事法律与监狱行刑实践的新发展和法治建设的新要求而作出修订。

与其它法律相比， 刑罚执行领域法律的制定与修改， 往往需要一个漫长的过程。 例如， 我国社区矫正从2003 年开始试点， 2009 年在全国全面试行， 自2012 年以来《社区矫正法》 已经数年列入国务院、 全国人大常委会的立法计划， 但 《社区矫正法》 最终于2019 年12 月28 日才获得通过。刑罚执行领域立法或者修法工作的缓慢， 一方面是因为执行工作涉及面较广， 立法难度比较大， 但更重要的原因恐怕是立法工作不受重视——与其学术地位相似， 监狱法的修改工作一直处于立法规划的边缘地位， 其立法资源随时可能被其它立法工作所占用。 因此， 必须提高修法的重视程度， 加快推进《监狱法》 的全面修订，[34]关于 《监狱法》 修改的进展情况， 可参见张晶 《〈监狱法〉 修改若干问题探究》， 载 《犯罪与改造研究》 2019 年第7 期。完善监禁刑执行的法律规范体系， 保障执行制度得到有效的实施。在完成《监狱法》 的修订后， 一方面要梳理现有的部门规章， 废除或者修改与新法不一致的规章或者条文， 另一方面在汇编部门规章法律规范的基础上制定体系化的行政法规——《监狱法实施细则》， 解决目前部门规章过于碎片化的问题。