公众参与新时代西北地区生态治理的问题和路径

何亚蓉

(兰州理工大学 马克思主义学院，甘肃 兰州730050)

中国特色社会主义进入新时代，这意味着新时代生态治理再不能将政府看作是生态治理的唯一主体，不能再像以往那样由政府进行单方面的环境保护和生态治理决策，公众也成为西北地区生态治理的重要主体，成为生态治理和环境保护的内在动力。在西北地区生态治理中，要认真分析公众参与的诸多现实问题和限制因素，积极构建生态治理的公众参与制度，促使公众承担起生态环境保护和治理的责任，保证公众在生态治理中的主人翁地位，培养生态治理中公众的生态文明意识，为推进新时代西北地区生态治理、实现人与自然和谐共处的美好目标注入强力催化剂。

1 公众参与新时代西北地区生态治理的原因分析

公众是指与公共关系主体发生相互联系和相互作用并与其有共同利益和共同需求的社会群体。公众既是生态环境治理的参与者和保护生态环境的实践者，也是美好生态环境的享有者。公众参与生态治理有利于快速普及和宣传环境保护教育，以此来维护自身环境权益，提高公众的环境保护和生态意识，营造出全民共同建设生态文明、保护和治理生态环境的良好社会氛围。

1.1 公众是生态环境治理的主体

新时代中国特色社会主义思想坚定地以人民为中心，坚决以保障人民群众的根本利益为底线，牢牢把握为人民服务的宗旨不动摇。党的十九大报告中指出：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量”[1]。公众参与生态治理就是以人民为中心、执政为民的马克思主义群众观的集中体现，是社会主义制度优越性的重要表现。生态环境治理的公共属性正好与社会公众的生态利益相契合，因此，生态治理必须牢牢依靠公众。马克思指出：“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”[2]。随着西北地区生态环境保护和治理的不断推进，人民群众的主体地位也进一步凸显出来，参与生态环境治理的公众数量也越来越庞大。西北地区社会公众是生态环境保护和治理的中坚力量，同时也是推动西北地区社会发展和变革社会的决定性力量。生态治理的不断推进需要公众的积极参与，公众可以及时为生态治理提供实地信息，通过公众参与可以权衡各方利益诉求，保障生态治理方略的公平性和治理决策的实效性。生态治理涉及到的所有环境资源都与民众自身利益息息相关，生态治理决策的落实也需要公众一步步贯彻落实，这都体现出公众在生态环境治理中不容置疑的主体地位。

1.2 公众是生态环境这一公共产品的享受者

公众是生态环境这个公共产品的享受者，公众享受了权利，还要履行相应的义务，权利和义务是对等的。从理论层面上讲，生态环境保护和生态环境治理中“公众参与”这个概念，严格意义上属于公民的基本人权之一——环境权。“它是指社会公众有权通过一定的形式、程序、及途径参与环境公共事务的决策和行为过程”[3]。公众具有无可争议的生态权利，同时也要履行相应的生态责任和生态义务。从法律的角度出发，关于生态文明和环境保护有明文规定：一切单位和个人既有保护环境的义务，同时也有对造成污染和破坏的单位和个人进行检举和控告的权利。从实践层面上来看，生态治理就是要依靠公众。公众在参与生态环境治理和保护的过程中应当且必须履行的责任和义务就是新时代公众的生态文明责任。正确对待生态环境问题，保持自然生态环境上的忧患意识，珍爱和保护自然生态环境，积极参与生态环境治理是新时代公民不可推卸的责任和义务。

1.3 公众是生态环境治理的价值目标

党的十八大报告中明确提出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”“实践出真知，群众出灼见”[4]。这一论述正表达了党以人民为中心、执政为民的理念，也是党维护最广大人民群众根本利益的集中体现。立足于“一切依靠群众，一切为了群众”的党性立场，公众利益当然也就成为社会主义生态文明建设的价值目标和不竭的动力源泉。人民物质生活水平的不断提高符合社会历史发展的必然趋势，生态环境趋于和谐良好也符合生态文明建设的内在要求，公众参与生态环境治理正好契合生态为民和生态惠民的价值遵循。马克思指出：“人们为之奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[5]。生态环境关乎人民福祉，当前西北地区的诸多环境问题，如资源短缺、水污染、空气污染、水土流失、土壤沙化等，已经威胁到西北地区民众的生存和发展。西北地区的生态利益需求是推动西北地区经济社会发展的“强心剂”，西北地区生态环境治理需要公众的力量，需要公众的积极参与。新时代西北地区生态治理，要尊重公众在生态环境治理中的主体地位，促进西北地区生态治理全民参与，生态福祉和生态利益由西北地区公众共享。

2 公众参与对新时代西北地区生态治理的重大意义

公众参与生态治理是新时代西北地区生态文明建设的重要基石，也是社会主义生态文明的题中应有之义。大力促进公众在生态环境治理中发挥主体作用，有利于提升公众生态环境意识，保障公众环境权益；有利于创新生态环境治理机制，提高生态环境治理能力；有利于推动西北地区生态民主，促进西北地区经济社会可持续发展。

2.1 有利于提升公众生态环保意识，保障公众环境权益

“提高和强化公民的生态环保意识，是解决生态治理领域公众参与不足的有效途径，也是公众参与生态治理得以实现的价值基础”[6]。公众在参与新时代西北地区生态环境治理的过程中，通过一系列政策和法律法规的宣传普及，可以更好地掌握生态环保相关的专业知识和法律知识，激发和调动公众参与生态治理的积极性和主动性。政府在听取和采纳公众参与生态治理的建议时，要以社会效益、公众生态利益为先，充分保障公众的环境权益，协同监督涉污企业和项目，谨防出现政府不作为和损害公众生态利益的行为。西北地区生态治理离不开每一个公众，应该将生态环保意识和生态利益诉求视为社会永续发展的内在动力。提升公众的生态环境保护意识是新时代西北地区生态环境治理的首要任务，保障公众的环境权益是促进社会主义生态文明发展的基础底线。

2.2 有利于创新生态环境治理机制，提高生态环境治理能力

“公众有效地参与到生态环境的合作治理中来，完善的参与法律法规和健全的参与机制是其必不可少的保障”[7]。当前许多发达国家都颁布了多种法律法规来表明其对公众参与权利的法律保障，在西北地区不断推进生态环境治理的实践过程中，公众参与生态治理的行为及成果相比以往有了较大改观，与政府和企业的协同合作进一步畅通。可以通过公众参与生态环境治理政策的制定、评估生态环境治理的影响因素、监督和举报生态环境治理的违法行为，以及在生态环境利益受到损害时明确责任主体、主动发起诉讼程序等完善和创新生态环境治理机制，以此来提高公众的生态环境治理能力。生态环境治理问题不仅涉及到人与自然的关系问题，而且也涉及到人与社会、人与人的关系问题，这就表明生态环境治理不仅需要政府创新生态环境治理机制，积极转变治理方式，同时也需要公众的积极参与和大力配合。因此，积极引入生态环境治理的公众参与和公众合作机制，鼓励多个主体积极参与，协同治理，有利于实现生态环境治理现代化，不断增强生态环境治理能力。

2.3 有利于推动西北地区生态民主，促进西北地区可持续发展

“公众参与生态治理有利于推动生态民主,促进社会和谐。生态民主需要政府主导，更需要公众参与；要实现公共利益，也要保障个体利益；政府必须积极转变职能，建设生态服务型政府，即关注并促进人与自然和谐、构建多方参与治理机制的政府”[8]。新时代西北地区生态治理方略的初衷就是为了推进西北地区生态文明建设的发展，提升西北地区民众的生活水平，促进地区经济和社会、生态环境协调发展。当前西北地区经济发展相对缓慢，部分偏远地区和农村地区经济发展水平较低，教育、医疗、卫生等社会公共服务能力偏弱，生态环境也存在诸多问题，严重影响西北地区人民对美好生活的追求。鉴于此，西北地区要坚持人与自然和谐共生的生态原则，积极推进西北地区生态民主，严守生态治理过程中公平公正的底线，与公众进行科学合理的民主协商，促进西北地区经济社会和生态环境稳步、可持续发展。

3 公众参与新时代西北地区生态治理的问题

“公众参与生态治理的水平折射出一个国家的治理能力和法治水平，必须大力解决当前的诸多瓶颈问题和发展矛盾，促进公众有序参与生态治理”[9]。然而目前，西北地区生态环境治理领域还存在着公众的生态意识淡薄、公众参与的组织性不强和制度不健全等诸多现实问题，阻碍公众参与在生态治理中作用的有效发挥。

3.1 生态治理中公众参与意识淡薄

根据相关调查表明，我国公民的环境素质和生态素养整体水平都不高，其中大多数表现为表面层次的和一些日常的环保行为。西北地区经济发展速度相对缓慢和社会发展较为落后，由于部分地区通讯设备和技术的落后，导致生态文明理念和环保政策宣传不到位，公众的生态意识和环保观念较为淡薄，缺乏生态环境保护和治理的相关法律知识，基本的生态环保素养不够，对于生态环境的维权意识更是匮乏。虽然近年来党和国家在大力推进生态文明建设，宣传与生态环保相关的法律法规，但是多数民众不理解我国环保法律法规的具体细节，导致对于法律法规一知半解，公众参与行为不符合生态治理的基本准则，就会出现对生态环境保护和治理参与不积极，甚至出现破坏生态，污染环境的行为。当前西北地区的生态环境日趋恶劣，水资源短缺、空气污染、土壤荒漠化、湿地生态功能退化、水土流失严重等生态问题越来越突出，迫使西北地区政府和民众不得不重新审视生态环境治理问题。有学者曾经做过调查，当提到“谁是生态环境治理的主体”这一问题时，大多数公众都认为这应该是政府的事情，与自己无关，况且认为自己只是一个普通老百姓，对于生态环保无从下手，更是无能为力；或许有一些人认为生态环境保护与自己有关，希望快速改善生态环境保护，提高生态环境质量，但却“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”，公众参与生态治理时缺乏全局意识，充分说明公众生态文明意识淡薄。

3.2 生态治理中公众参与的组织性不强

自我国环境保护政策实行以来，以政府主导治理居多，“自上而下”的治理模式已经在大众心中成为思维定势，这也是造成公众参与治理的空间受限，制度供给不足，公众行为缺乏有效组织性，不能更加理性地表达自身的环境利益诉求的主要原因。西北地区公众参与生态治理的过程中，多为个体参与，人微言轻，缺乏正规的程序和渠道来反映与切身利益相关的生态诉求，缺乏科学合理的组织团体来带领公众表达生态环境保护和生态环境治理的相关建议。就近年来我国生态治理中公众参与的统计情况来看，社会团体组织参与生态治理是公众参与途径的一个重要平台，其中以民间绿色环保团体组织为主。但是与发达国家相比，我国的环保组织发展阶段还处于低水平阶段，尤其是西北地区环保组织更是发展缓慢，存在规模小、缺乏专业人员、资金不足、行动效果微弱等现实问题，在生态治理领域贡献甚小。同时，现有的环保组织在生态治理方面参与的形式和渠道都有限，大多是前期投入多，后期不完善的“半截子工程”。大多数公众是在生态环境的破坏危及到自身利益的时候，才会意识到要保护生态环境的重要性，才会主动参与到生态环境治理当中来，这种情况下，公众参与生态环境治理就缺乏有效性和广泛性，缺乏有效的组织团体和机构，也缺乏组织生态治理的程序和制度，这会严重挫伤公众参与生态治理的积极性和热情。

3.3 生态治理中公众参与的制度不健全

公众参与生态治理的推进过程中，在西北地区许多地方，近些年出现了公示制度和听证制度，制定这一制度的初衷是防止由于生态环境保护和治理政策的专业化和技术化程度较高，而导致一部分公众尤其是农村地区的居民由于文化水平的原因而无法接受的现象。现在却因为部分地方官员不作为或者忽视公众的生态利益需求，使这些制度成为“一纸空文”，成为阻挡公众参与生态治理的“绊脚石”。更有甚者，由于生态治理中公众参与的制度不健全，申诉公众生态利益受损的救济性渠道不畅通，缺乏相关的法律法规认识，公众采取一些非正常的手段和措施来保护自身的生态利益诉求，导致了一些环境群体性事件。“2014年新修订的《环境保护法》第五条明确规定‘环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则’，……明确了环境影响评价、大气污染防治、环境噪声污染防治和水污染防治等生态环境治理过程中的公众参与权”[10]，当前我国生态环境保护和治理中公众参与的基本法律体系已经初步形成，但是由于西北地区公众的参与经验较少，缺乏相关的制度引导，相关的法律法规缺乏可操作性，对公众参与过程要求、参与的深度和广度、参与的权利和义务都没有明确规定，给公众参与生态治理造成了一定的障碍，不利于引导公众科学、合理、有序、理性地参与生态环境治理。

4 公众参与新时代西北地区生态治理的实现路径

公众积极、有序、理性地参与生态治理是新时代西北地区生态环境保护和治理的驱动力，也是维护西北地区民众合法权益和社会公平正义的基本保障。多措并举推进公众参与生态治理中，有利于营造关心、支持、参与生态治理的社会新风尚，有利于提高西北地区生态环境保护和生态治理实效性。

4.1 培养公众参与生态环境保护和治理的强烈意识

前苏联学者B·吉鲁索夫提出，“生态意识是根据社会和自然的具体可能性，最优地解决社会和自然的观点、理论和感情的总和”[10]，是人们处理人类活动和周围自然环境之间关系，协调人类内部环境权益的基本立场和方法。具体来说，就是人们处理眼前利益和长远利益、地方利益和整体利益、经济效益和环境效益等矛盾关系时应有的生态观念。公众生态意识是西北地区生态环境治理的关键环节，由于西北地区经济社会发展长期处于落后状态，公众的生态意识普遍淡薄。因此，解决西北地区环境问题首当其冲的是增强公众生态意识，注重对公众生态意识的培养，为西北地区生态保护和建设奠定坚实的观念基础。

西北地区政府首先应当加强生态文明建设的宣传和教育，让公众树立可持续发展理念和生态文明理念。以公众生态意识教育为基础，加强正确的社会舆论引导，努力营造良好的社会氛围。建立和完善环境保护教育机制，特别是对受教育程度较低的公众加强环境教育，改变他们对人与自然的传统观念，“通过制度化、系统化和大众化的教育”[11]，帮助公众树立正确的生态价值观，提高公众生态环境意识。此外，对公众生态意识的培养，要分层次、有系统、有重点的进行，利用大众媒体等多种形式向公众宣传相关环保知识，普及环境科学和环境法律知识，潜移默化地影响公众的思想，使其逐步树立环保意识，并将这种环保意识渗透到日常生产生活中，养成保护环境的良好习惯。

其次要通过法律手段使公众树立和强化生态意识。生态意识是一种忧患意识，生态危机的加剧已经严重威胁人类的生存，要增强公众的生态忧患意识，“从维系人与自然的共生能力出发，形成人与自然和谐相处的生产方式和生活方式”[12]，积极参与生态环境保护实践活动，保护好自己的“生命场”。生态意识也是一种社会意识，公众生态意识的形成离不开相关的生态法律，没有生态法律的保障，生态意识就难以确立。“全社会拥有什么样的生态意识离不开法律法规的完善和健全”[13]，加强公民生态意识，必须完善相关的生态法律，培养和提高公众的生态法律意识。西北地区地处内陆，经济不发达深刻影响着公众的法律观念，造成西北地区人们法律意识普遍薄弱。通过开展生态法律培训，普及生态法律知识，向公众介绍生态法律规范，为公众自我约束不合理行为提供参考依据。严格的环境执法是公民生态意识确立的保证，严厉的法律制裁对公众来说是一种警醒。通过了解生态法律制度和规定，公众能够明确自身的生态环境权利与义务，从而主动树立生态环境意识，合理约束自身行为。

4.2 构建生态治理中公众参与的“公民参与中心”

目前在西北地区，缺乏公众表达环境利益诉求的场所。公众遇到生态环境问题时，多是通过到各级行政办公地点或是在政府临时指定的办公地点表达自身诉求，这样的临时场所并不能从根本上解决公众的环境利益诉求。据此，西北地区各级政府应当在其管辖范围内和公民易于参与的地方建立固定的、永久性的“公民参与中心”。“公民参与中心”应尽量减少官僚等级的划分，可设立多种类型的讨论小组，让公民感受到与政府平等对话的氛围，积极收集公民关于生态环境治理问题、土地的开发利用、规划项目等方面的各类意见或建议并予以及时反馈，使得政府的决策更加贴近民间，公民利益得到更大程度的体现，推动政府向“服务型”转变。“公民参与中心”作为一个信息集中交流的“市场”，还有利于政府及时准确掌握公民对环境政策的了解程度及公民当下关注的话题。当遇见政府与公民关于环境问题的激烈争辩时，可设置“第三方评估与控制委员会”，负责收集有关促进生态环境治理、促进公众参与方面的新思维，对问题进行科学评估，得出科学的结论，让政府、公民均得到信服。此外，“公民参与中心”可作为升级版的社区活动中心，不断关注公民的日常生产生活事务，争取将一些生态环境治理问题解决在萌芽状态。社区活动中心的设计不能像现在的多数政府办公大楼一样“令人生畏，敬而远之”，而要设计得更加亲民，从外观上首先打消居民的排斥感，进而增强公民对生态环境治理的参与感。

4.3 加强生态治理中公众参与的制度建设

加快构建生态治理中公众参与的制度建设，是深入贯彻落实党的十九大精神的重要举措，也是完善新时代西北地区生态治理的关键环节，对于新时代推进生态文明建设具有深远意义。公众参与生态环境治理的制度建设，是社会主义生态文明建设中公众参与机制建设中的重要内容，是实现科学、有效管理，有序扩大公众参与的基本保障，应将公众参与制度建设摆到首要位置。公众参与有利于生态环境治理问题的协商，进而有助于公民对政府决议的认可与执行。政府制定的合理决策只有在得到公民认可的基础上才能得以良好践行。因此，完善生态环境治理中的公众参与制度就应该扩大参与主体，不仅要有作为个体的普通公民，更要吸引由独立公民构成的广大的社群及社会组织，同时可制定“代表大会制度”，从普通公民中选拔基本素质高、议政能力强的民众参与生态环境治理决策。在参与环节中，应该在制定环境保护制度、环保项目立项之初就组织公民参与，充分听取公民意见及诉求，减少后期出现问题时引起的尖锐冲突。政府、企业等相关部门有责任让公民理解关于生态环境治理等问题，以便让公民更好地维护自己的权利。生态环境保护的治理方略和政策应严格按照《环境影响评价公民参与暂行办法》进行公民参与调查，不能回避公民提出的关于生态环境治理的问题，这样就能使公民在享受环境知情权的同时，更好地执行生态环境治理的政策。