内蒙古自治区农村撂荒地形成的主要原因及解决对策

傅莉辉，吴凌波，李 苑，石云峰，马金霞，李 轲，晋永芬，吴雪琨，郑承云，李寿强

(1.内蒙古自治区农牧业技术推广中心，内蒙古 呼和浩特010010；2.鄂尔多斯市农牧技术推广中心，内蒙古 东胜017000；3.呼和浩特市实验中学，内蒙古 呼和浩特010010；4.内蒙古自治区乡村振兴研究中心，内蒙古 呼和浩特010010；5.内蒙古自治区农牧业生态与资源保护中心，内蒙古 呼和浩特010010)

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是农业生产的基本资料，属不可再生资源。近年来，由于农资价格上涨、土地耕作效益相对低、局部地方耕作条件较差以及农民外出务工队伍庞大等原因，造成农村不同程度出现“撂荒地”[1]。如不采取有效措施遏制耕地撂荒现象，不仅浪费了土地资源，还将危及粮食安全。因此，必须尽快拿出有的措施，让撂荒耕地“活”起来。

1 形成“撂荒地”的主要原因

1.1 农业生产成本高，比较效益低

近年来，国家和自治区虽然出台了一系列支农惠农政策，粮食单产、价格都有了很大的提高，但是与其他行业相比，种粮仍然未走出效益低的圈子，这是导致耕地撂荒的直接原因[2]。就以全区第一大粮食作物玉米来看，也是收益微薄。例如：按通常年份计算，玉米投入平均至少为462元/亩（耕地45元、种子50元、农药30元、化肥230元、播种25元、收获45元，电费15元、机械打药12元、拉运10元），平均产量500 kg/亩，籽粒按2.5元/kg计算，毛收入1250元/亩，纯收入为788元/亩（包括至少3个劳动力）；再以普遍认为经济效益较高的水稻为例，平均亩产稻谷550 kg，毛收入1300元左右，除去种子、农药、化肥等物耗350元和雇人犁田、栽秧、收割等费用450元左右外，亩均纯收入500元左右（含自己的劳动力价值）。如果种植春小麦，亩均纯收入仅有400元左右。以种植收益比较好的玉米计算，一亩地一年纯收入还不及一个人外出打工半个月的收入。因此，很多农民宁愿举家外出打工，也不愿意在家种田，农民说得好：“在家种田，不如外出挣钱”。种田成本高，比较效益差，是耕地撂荒的主要原因。

1.2 缺少劳动力，无法耕种

农村主要劳动力大量外出，部分缺乏劳动力的农户无力耕种。外出劳力占劳动力资源的一半以上，且均为主要劳动力。在家务农的基本为“九九、三八、六一”老人妇女儿童式劳力结构，对耕种土地通常是心有余而力不足。

1.3 农业基础设施建设滞后，生产条件差造成耕地撂荒

部分旱作区坡耕地一遇春季干旱之年，在错过播种的最佳时节就被迫撂荒。另外，土地零星、分散、偏远、瘠薄再加上耕作管理不便等原因，很容易形成撂荒。例如：乌兰察布市、呼和浩特市、包头市和锡林郭勒盟的阴山南北麓以及鄂尔多斯市黄土丘陵区贫瘠旱坡地是全区撂荒地的主要区域。

1.4 基层管理滞后

乡镇村社特别是村社面对许多外出户或外迁的农户对承包地粗放经营，甚至撂荒，基本没有采取任何有效措施加以引导或适当调整。

2 解决“撂荒地”的对策

根据党的十八大工作报告中关于确保粮食生产安全的相关精神，从源头入手，充分考虑农村土地政策，按照中央、自治区近五年来的1号文件精神，对解决撂荒问题提出以下对策：

2.1 提高乡镇、村社干部对“撂荒地”现象认识

从提高乡镇、村社干部对“撂荒地”现象认识入手，责任到人，把控制“撂荒地”纳入对乡镇、村社干部的年终工作目标考核。组织村社干部认真学习《土地管理法》《土地承包法》，要充分认识农村土地承包管理工作的重要意义，切实把农村土地承包管理工作当作农村一项基础性的长远工作来抓，政府“一把手”要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，乡镇、村社要形成齐抓共管的合力，不断健全和完善土地承包管理长效机制，理解土地经营权流转问题[3]。并且要深入生产一线，调查了解耕地耕种情况，分析农民可能撂荒的原因，找出问题症结所在，制定“撂荒地”恢复耕种计划，切实解决恢复“撂荒地”生产中的实际困难和问题，确保适宜耕种的地块都进行耕种。

2.2 提高群众对撂荒现象的认识

从提高群众对撂荒现象的认识入手，对撂荒地实行有效管理。要通过广播电视、报刊网络、举办讲座、组织干部进村入户等形式，加大对《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规宣传力度，做到家喻户晓，使承包农户认识到防止耕地撂荒是应尽的义务，增强农民爱惜耕地的自觉性；使村民懂得土地是集体所有，集体组织有权利对撂荒地实施管理。

2.3 稳定农资价格和制定粮食最低保护价

从切实稳定农资价格和制定粮食最低保护价入手，最大限度地保护农民的利益和调动广大农户的种粮积极性。物价局、供销社等职能部门要进一步强化农资市场监管，严厉打击生产和销售环节囤积居奇、哄抬物价、违规涨价、制假售假等违法行为。并且要对不同时期、不同情况下的粮食收购价格迅速、有效地加以调整，调动种粮积极性，减少“撂荒地”。

2.4 落实强农惠农政策

从落实强农惠农政策入手，有效减少撂荒地。近年来，中央和自治区相继出台了一系列有关强农惠农政策的文件，大幅度增加对农业农村的投入。一方面继续加大对农民的直接补贴力度，实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补，从降低劳动强度入手，大力提倡免耕法等新型的耕作制度和使用先进的小型农业机械。通过使用先进的农业机械（如旋耕机、小型收割机械、小型潜水泵等），推广新型的耕作制度和技术，尽量减轻农民的劳动强度，使之扩大种植面，以及适应当前农村“九九、三八、六一”的劳动力结构，减少农村隐形抛荒或撂荒。另一方面继续完善政策性农业种植业保险政策。乡镇村社要认真落实中央、自治区、盟市各项强农惠农扶持政策，充分调动和保护农民生产积极性，实行乡镇村干部包片包户，尽快落实耕地种植计划；要集中资金继续加大以水利、道路为重点的农业基础设施建设投入，改善农业生产条件，并加强工程建成后的管理和保护，确保工程永续利用，长久发挥效益。对发生耕地撂荒的农户，乡镇农服务中心及财政所等部门要及时掌握当地耕地撂荒情况，停付或追回种粮直接补贴款，采取多种手段进行综合治理。

2.5 创新机制，推进土地有序流转

从创新机制，推进土地有序流转入手，防止耕地撂荒。农村土地流转是一项政策性强、涉及面广的工作，乡镇、村社要在稳定家庭承包经营制度的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极探索农村土地承包经营权流转机制，规范流转行为，积极稳妥地推进土地经营权流转，对无力耕种但又不愿放弃土地承包经营权的农户，村集体要引导采取转包、出租或入股的方式进行土地流转；对承包户自愿交回承包地或承包户转为非农户口而无力耕种的，要按照法定程序接收或收回承包地，并依法重新发包。要建立健全土地承包经营权流转平台，鼓励农户通过转包、租赁、互换、入股等多种形式流转土地承包经营权，引入有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等单位、组织或个人投资效益农业，连片开发农户流转的土地。要不断健全完善土地流转机制，形成土地流转吸引大户开发、大户带动土地流转的良性循环，实现土地、资金、技术、劳动力等生产要素的有效配置，提高土地利用率和经济效益，防止耕地撂荒。要组建土地流转中介服务组织，加强土地流转指导和服务，努力为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托代理、合同签订、纠纷调解等，保护农民在土地承包经营权流转过程中的合法收益。

2.6 因地制宜，分类指导，避免出现“撂荒地”

从针对“撂荒地”出现的原因入手，因地制宜，分类指导，避免出现“撂荒地”。对因贫困无钱购买种子等生产资料或因缺乏劳动力无力耕种的农户，乡镇人民政府、村两委要发动群众开展生产互助，农业、供销等部门提供种子、化肥等生产资料，农村金融部门提供小额信贷服务，支持其生产耕种；对因旱涝等自然灾害一时无法耕种的，有关部门要结合土地整理、农田水利基本建设，支持农户改土改水，提高地力，改善耕作条件；对属基本农田的，不得撂荒或改作非农业用途；对弃农经商或长期外出务工无法耕种的，乡镇政府和村两委要组织代耕，并采取办法及时通知承包农户，对既不耕种又不转包的农户，发生耕地撂荒要通知其限期（下一季）恢复耕种，到期仍不能履行耕种义务的，乡镇人民政府和村两委要动员撂荒农户自愿或委托村组流转承包地。同时，要通过驻村乡镇干部和联动部门的干部进村入户，在技术、资金、种苗、流通、信息等方面提供服务和帮助。