百年中国农村土地政策的历史演进与赓续发展

高程程，侯 微

(沈阳建筑大学，辽宁 沈阳110168)

农村土地作为重要的生产资料，一直是解决农村问题的突破口和核心，政策制定备受瞩目。在建党百年的历史长河中，中国共产党通过制定正确的土地政策紧密团结了广大农民，建立了牢固的工农联盟。农村土地是党带领广大人民实现不同阶段目标的重要抓手，在这一过程中土地也实现了产权的变更和功能的转变。按照不同历史阶段土地所发挥的功能不同进行划分，可分为四个阶段：新民主主义革命和建国初期，土地是农民最基本的生存资料，承担着保障农民生存的重任，“土地私人所有，农民自主经营”政策突出土地的自然属性；社会主义改造至改革开放前，土地主要承担着保障社会主义建设，支持国家重工业发展的重任，土地政策也逐渐转变为“土地集体所有，集体统一经营”；改革开放后至十八大前，随着社会主义市场经济体制的确立与发展，“两权分离”土地政策的实施使铁板一块的土地产权结构出现松动，土地的经济功能日益凸显；党的十八大以来，城乡发展不平衡问题愈加显著，为保障农民权益，提升农民幸福感，实施“三权分置”土地政策。

1 土地私人所有，农民自主经营：新民主主义革命和建国初期农村的土地政策(1921~1953)

新民主主义革命时期和建国初期是中国共产党带领人们完成“反帝反封建”任务，夺取和巩固新生政权的阶段。土地是这一时期人们最基本的生存资料和最重要的财产，如何在保障人民群众最根本利益的前提下，调动最广大人民群众革命的积极性，解决这一时期的主要矛盾，是中国共产党这一时期制定农村土地政策的根本出发点。

一是对“限租，限田”农村土地政策的探索与实践。中国共产党成立之初就确立了团结农民的革命方针，农民与土地不可分割，这就需要解决农民的土地问题，中共一大《中国共产党纲领》提出：要“消灭资本私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有。”[1]1922年中共二大在对中国状况做出科学准确的判断后，不仅明确提出反帝反封建的民主革命纲领，而且在《中国共产党对于目前实际问题之计划》中单独阐述农民问题，重申农民的重要性，指出现存土地问题是造成农民痛苦的根源，并提出了“限租、限田”的土地政策，“限田运动，限制私人地权在若干亩以内，以此等大地主中等地主限外之地改归耕种该地之佃农所有”“限定租额运动，应在各农村组织佃农协会，每年应缴纳地主之租额，由协会按收成丰歉议定之。”[2]“限租，限田”政策主要是为减轻农民困苦现状，满足农民基本生存要求，沈玄庐领导的浙江衙前地区农民运动、澎湃领导的广东海丰地区农民运动以及湖南衡山地区的农民运动等是这一时期农民运动的杰出代表。

二是“耕地农有”土地政策的制定与实施。建党初期中国共产党领导的工人运动屡屡受挫，党开始寻求同盟者进行联合斗争，由此开始了第一次国共合作，并掀起了轰轰烈烈的国民大革命，促进工农运动得以恢复和发展。在运动中党也在不断成长，对农民有更成熟的认识，为调动农民革命积极性，中国共产党逐渐推行“耕地农有”的土地政策。在《中国共产党告农民书》中指出：“要解除农民的困苦，根本是要实行‘耕地农有’的办法，就是谁耕种的田地归谁自己所有，不向地主缴纳租谷。”[3]“耕地农有”政策的提出，是党对土地问题认识的一个重要转变，带动了农民高涨的革命热情，巩固了革命政权。随着北伐的胜利进行，工农运动迅速发展，在湖南、湖北、江西等地农民通过各种方式获得土地，同土豪劣绅作斗争，反抗地主阶级，并组织自卫武装，在斗争胜利后兴办农会和农民学校，农村有了新面貌，同时党对没收土地的范围和所有权归属问题进行深入讨论，促进政策进一步落实。国共合作失败后，面对严峻考验，中国共产党在土地革命战争中创造性开辟出“农村包围城市，武装夺取政权”道路，不断发展农村革命根据地，并成为党积蓄力量的主阵地，在“耕地农有”政策的推行下，群众支援红军积极性高涨，中国革命也迎来新的转机。

三是“地主减租减息，农民交租交息”土地政策的推行。抗日战争爆发后，中日民族矛盾上升到主要地位，党致力于建立广泛的抗日民族统一战线，由于国共两党代表的阶级利益不同，为了促进国共合作的实现，中国共产党审时度势，暂停土地农有进度，对地主和富农态度有所缓和，土地政策频繁变化。最终于1940年《论政策》中明确减租减息政策：“现在的政策，一方面，应该规定地主实行减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减得太多。……另一方面，要规定农民交租交息，土地所有权和财产所有权仍属于地主。”[4]地主减租减息有效减轻地主对农民的剥削，在一定程度上保障了农民的生存空间，同时农民交租交息，维护了地主地权，使地主和农民之间保持微妙的平衡，共同抵御外敌侵略。抗日战争刚爆发时和抗战结束后中国共产党领导的军队人数有鲜明对比，初始仅几万人，到结束时发展为百万级别，这与这一时期土地政策的实施有很大关系。

四是“耕者有其田”土地政策的落实。抗日战争胜利后，人民大众和国民党反动派的矛盾上升为社会主要矛盾，由于敌我力量悬殊，要打败国民党的进攻必须和人民群众团结合作，为建立广泛的人民民主统一战线，党的土地政策也产生了相应变动，实行“耕者有其田”政策。1946年《五四指示》第一条原则就是要从地主手中获得土地，实现“耕者有其田”。战略反攻新形势下，解放区更加深入进行土改，调动了农民的生产积极性，为解放战争提供大量人力物力资源，奠定了抗战胜利的基础。随后《中国土地法大纲》进一步明确“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”[5]在各解放区土改运动成绩斐然，到1948年秋，已在一亿人口的地区消灭了封建生产关系，农民受压迫情况大有好转。《中华人民共和国土地改革法》的出台为废除地主阶级土地所有制奠定法律基础。到1953年春，全国大部分地区土地改革完成标志着封建土地所有制破灭，农民成为土地的主人。

土地改革中获得经济利益的农民约占农业人口的60%~70%，全国得利农民连老解放区在内约3亿人，约有7亿亩土地分给了农民[6]，粮食产量明显提升。土地改革的完成对巩固新生政权意义重大，农民生活水平极大提高，在中国共产党的领导下达成以地谋生存目标。

2 土地集体所有，集体统一经营：社会主义改造至改革开放前集体所有初步探索(1953~1978)

1953年过渡时期总路线提出后，中国开始进入社会主义改造和全面建设社会主义时期，尽快解决工人阶级同资产阶级、社会主义道路同资本主义道路之间的矛盾，以及人民对于先进工业国的要求同落后农业国之间的需求，成为这一时期中国共产党制定土地政策的出发点。

一是互助组时期“农民个体所有，劳动互助”土地政策。围绕上述矛盾，1953年中国共产党以苏联为模本建设中国的社会主义，提出过渡时期总路线并执行一五计划，农业社会主义改造迈开步伐。在《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》文件的指导下农村互助合作运动平稳推进，农民依据自愿原则，在生产资料私有的基础上，互相帮助进行农业生产。具有社会主义萌芽性质的“农民个体所有，劳动互助”的土地政策解决了单个家庭单打独斗的生产困境，劳动生产率大幅提升，促进了生产发展，得到农民拥护。

二是初级社时期“农民个体所有，统一经营”土地政策。国家工业化的发展对商品粮需求急剧增加，通过实行统购统销情况稍有缓解，但仍有缺口，为进一步支持工业发展，决定走合作化道路实现农业增收和人民富裕，进而推广农业生产合作社。“农民个体所有，统一经营”的初级社农地政策具有半社会主义性质，土地入社后，所有权依然是农民个人所有，但土地和其他生产资料由合作社共同使用，具体的收益是按劳分配与按股分红相结合。初级社有利于扩大农业再生产，据统计80%以上的合作社都增产增收，进一步吸引农民参加合作社，到1955年春，农业社已发展到67万个，农民的集体意识进一步得到提升，社会主义道路更加明确。但此时农业工作已出现些许问题，1955年夏关于农业合作化速度问题在党内引起争论，总体来看工农业生产仍呈增长之势。

三是高级社时期“劳动群众集体所有，集体统一经营”土地政策。1956年中共八大指出，国内主要矛盾变为人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要之间的的矛盾。要解决这个矛盾，就要大力发展社会生产力，进行大规模经济建设，建设我国自己的社会主义道路，农业也在继续走合作化道路。由于初级社土地私有和按地分红的政策引起部分农民生产积极性下降且不利于土地的统一规划，绝大部分农户加入高级社。《高级农业生产合作社示范章程》规定土地和其他生产资料转为合作社集体所有，形成具有完全社会主义性质的“劳动群众集体所有，集体统一经营”的土地政策。此政策取得正反两方面的影响，一方面促进农田水利设施建设，融洽了社会关系，奠定农村土地集体所有的基础；另一方面违背经济规律，造成管理混乱，阻碍农业发展。

四是人民公社“一大二公，一平二调”为特色的农地政策。随着“大跃进”运动在全国的开展，党和国家在主观上认为合作社规模越大，公有化程度越高，促生产效果越明显，高级社规模已不能满足现有生产形势，由集体所有制变为全民所有制才符合共产主义的要求，农村人民公社在这种情况下产生。人民公社以规模大和公有化程度高为特点，通过搞平均主义和无偿调拨对农民财产进行剥夺，违背基本生产规律和经济运行规律，农村生产力遭到破坏，带来灾难性后果。直到1960年以《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》为开端，才重新对农村政策进行调整，土地和其他生产资料规定公社、生产大队、生产队“三级所有”，基本核算单位逐渐缩小，下放至生产队，经调整后克服了生产队之间无条件的平均主义，农民生产积极性有较大提升，缓解了之前由于土地减产而导致的饥荒问题。

国家的工业化建设以农业为支撑，依靠粮食统购统销和集体化的土地政策为工业发展提供资金援助。据估计从1951年到1978年，农业税累计978亿元，工农业产品“剪刀差”累计5100亿元[7]，在一定程度上可以说国家工业体系的建成是在牺牲农业利益的基础上形成的，为今后工农业的不平衡发展埋下隐患。以地谋建设过程坎坷，虽取得一定成绩但更需要反思过错，总结经验教训。

3 “两权分离”土地政策的产生与发展：改革开放新时期农村土地政策集体所有发展与完善（1978~2012）

改革开放后党和国家的工作重心逐步转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上，社会主要矛盾变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，对农地进行市场化改革助力经济快速发展是这一时期中国共产党制定土地政策的出发点。

改革开放是中国发展的一个新起点，因工业化和城镇化的发展，农村出现“人地分离”现象，而铁板一块的单一产权结构束缚了土地经济效益提升的能力，为了适应社会主义市场经济体制，加快农地流转，土地产权结构随之分解，承包经营权从所有权分离出来，完成“一生二”的变革，而农地市场化的过程就是农民逐渐获得农地交易权的过程，具体过程如下：

一是探索“双包到户”，肯定联产承包责任制。20世纪70年代末至80年代中期，“双包到户”即“包产到户，包干到户”在全国探索推广。到1983年初，绝大部分生产队已实行“双包到户”，农民生产积极性大幅提高，并在中央一号文件中给予联产承包制高度认可，同年废除人民公社体制，之后连续多年中央一号文件要求坚持联产承包责任制和农户家庭经营，农民逐步获得土地承包经营权。家庭联产承包责任制的突破就是在土地集体所有的前提下，将剩余索取权赋予农民，改变了传统集体产权所有带来的效率低下和激励疲乏，农民收入大幅提高，农村生产力取得突破性释放，农村经济结构开始发生变化，是社会主义道路的有益探索，符合社会主义根本要求。但在肯定联产承包制的同时，国家对土地交易权进行严格限制，直到1984年才有松动迹象，农地可流转是土地进行市场化交易的第一步。

二是延长土地承包期。由于处在改革初期，一切都在摸索中前进，土地政策的制定也是慎之又慎，在土地承包期限的规定上既要给政府留有一定的改革空间，又要顾及农民的生产积极性，1984年中央一号文件规定“土地承包期一般应在15年以上”，增强农民对土地投资的信念，稳定和完善了家庭联产承包责任制。

三是明确家庭联产承包责任制和土地承包流转法制化道路。1986年出台《土地管理法》，中国的土地管理与利用有明确法律可依，农民土地承包经营权也有了法律保护。1988年宪法修正案在法律层面上明确了土地使用权可交易的合法地位；1993年宪法修正案首次将“农村家庭联产承包责任制”写入宪法；随后，中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出允许土地的使用权依法有偿转让且对土地承包期限进一步明确，在第一轮土地承包期到期后，再延长30年不变，进一步稳定土地承包关系；1998年，党的十五届三中全会提出“实行土地集体所有、家庭承包经营使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制”,“两权分离”土地政策明晰。一系列政策的实施使大量农村剩余劳动力从农业中剥离，加上国家激励农民在集体土地上做文章，乡镇企业异军突起，引领中国经济发展潮流。

四是规范土地承包经营权流转。新世纪土地流转加速发展，党和国家对土地流转进一步规范。2004年到2012年连续下发中央一号文件，对三农问题提出指导意见，强调农地适度规模经营，土地向种地能手集中，由此带来农村劳动力的分工分业和农业人口向城镇转移，同时实施征地保护政策并完善农村社会保障体系，解决进程城务工人员后顾之忧。在解决农民问题的同时，农村土地农用交易权进一步自由化。2002年《农村土地承包法》将农村土地承包关系法制化，强调土地流转遵循“平等协商、自愿、有偿”原则；2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，为农地承包经营权流转保驾护航；2006年响应“工业反哺农业、城市支持农村”全面取消农业税，打破农地流转附加负担；之后党和国家多次重申土地承包经营权和土地承包关系要保持稳定，并要求建立土地承包经营权流转市场。土地承包经营权的规范流转是农业发展的必经之路，有利于土地的优化配置和规模经营，最大化发挥土地效用。

以地谋发展策略在中国行得通，且使中国经济上升到新的阶段。从改革开放到2012年三十多年间，中国经济表现出强劲发展势头，GDP维持高增长率，城镇化率从1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，中国一跃成为世界第二大经济体，土地的贡献功不可没。

4 “三权分置”土地政策的创新与完善：党的十八大以来农村土地政策集体所有的历史飞跃（2012~）

党的十八大以来农地政策改革步入深水区，如何在农业现代化的要求下保护农民合法权益成为党的工作重点，城乡之间发展不平衡不充分的现状进一步要求将土地的保障功能与社会保障机制有机结合起来，以农地和农民身份为依托，让农民有更多幸福感是这一时期中国共产党制定土地政策的出发点。

这一时期农地流转出现的问题，大多与农地产权不明晰有关，“两权分离”的土地政策已不适应新时代农地发展的需要，为此土地承包经营权进一步分为承包权与经营权，形成“三权分置”土地政策。

一是开展农村土地承包经营权确权登记颁证并确立“三权分置”。2013年中央一号文件要求开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，此举对农民来说意义重大，这是建立城乡统一的不动产登记制度的重要举措，能够明晰土地产权边界，规范土地承包经营权流转，产生土地纠纷时亦可“有证可依”。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出在坚持农村土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置。“三权分置”格局的形成，是继“两权分离”后农村土地产权制度的重大突破，是兼顾农业现代化和保护农民权益的需要，使效率与公平得以并行存在。

二是引导土地经营权规范流转并鼓励探索多种形式的规模经营方式。土地经营权规范流转是进行规模经营的前提，在流转过程中一条重要原则就是要“坚持依法、自愿、有偿”，这一原则在多个文件中均有体现，可保证在市场配置资源的条件下，兼顾农户承包意愿和农民权益。就经营方式来说，国家鼓励新型农业经营主体的发展，同时着重强调适度规模原则，家庭农场，农业专业合作社和农业企业等发展势头良好，经营性农业服务水平也有所提升。发展多种形式适度规模经营、培育新型农业经营主体，是建设现代农业的前进方向和必由之路[8]。

三是明确第二轮土地承包到期后再延长三十年。党的十九大报告强调要保持土地承包关系稳定长久不变，第二轮土地承包期后再延长30年。在1984年和1993对土地承包期限做出调整的基础上，三轮加在一起，农地承包期限将长达75年，从承包期来看农地政策的制定具有稳定性和持续性。第二轮土地承包到期后再延长30年，对农业现代化发展以及农村稳定至关重要，有利于形成稳定的承包关系，进一步增强农民土地投资意愿，向农业公司和农业合作社等高端农业的方向迈进，避免因短期承包造成的掠夺性生产。

四是统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。城市的扩张需要土地为依托，城市化建设过程中不可避免要向农村征地，为此国家规定在依法征收农民集体所有土地时，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，但在实施过程中往往会出现各种损害农民利益的行为；集体经营性建设用地入市，从提出到实践发展迅速，不断扩大试点范围，并以法律保障，但在实施过程中也会出现各种问题，非法用地以及粗放式利用等侵害农民权益的行为屡见不鲜；宅基地作为农民基本生活空间，也是农地集体所有制下的管制范围，宅基地“三权分置”的实施能够有效利用农村闲置土地资源，促进城乡融合发展。

五是建立健全农村土地产权流转交易制度，全面推进乡村振兴。承包权与经营权分离后虽有政策稳定，但始终没有法律依据，2018年对《农村土地承包法》进行修订，“三权分置”有法可依，2020年实施新修订的《土地管理法》，对农村“三块地”及土地征收补偿原则等做出明确规定，产权流转交易制度不断完善，保障农民合法权益。

在土地政策变革的同时，农村社会保障体系也在不断完善，二者相互补充，共同保障农民幸福。做为拥有土地这一生产资料的农民来说，种地的农民可以通过种植农作物获取直接经济收益，土地发挥收入保障功能；而离地农民凭借土地承包权在非农化过程中可预防失业带来的收入冲击，从中间接获取收益，这是土地的就业保障功能。随着经济的发展和农民收入结构的变化，土地的收入保障效能不断降低，就业保障功能发挥作用也有限，单依靠土地并不能保障农民的幸福生活，为此国家致力于统筹建设城乡一体社会保障目标。作为拥有土地的农村居民，在社会养老保险、医疗保险等方面开始逐步向市民保障水平趋近，2014年将“新农保”和“城居保”合并为“城乡居民基本养老保险”，2016年提出建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，其他方面的保障也在稳步提升。但农民不能拥有职工社会保障，农村养老供给依旧是大问题。十九大报告指出新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡保障体系不公依旧是不平衡不充分的发展中的重要一项。当前我国的社会保障体系不仅具有城乡差异、地区差异，也存在着整体保障水平较低且不充分的问题，由此来看我国的社会保障之路还有很长的路要走。

5 结语

纵览百年来中国共产党农村土地政策的发展历程可以发现，尽管时代任务在转变，但中国共产党农地政策演变始终坚持一定原则，有其内在逻辑关联。具体表现为农村土地政策的制定和实施具有任务指向性，即中国共产党在不同时期的历史任务，是制定农村土地政策的总依据；循序渐进性，即中国农地政策坚持民间探索——政策引导——立法保障“三步走”的渐进式改革道路；经济规律约束性，即始终按客观经济规律办事，遵循基本经济规律会促进社会发展，反之会阻碍社会发展。同时百年农地政策变革的历史也为将来农村土地政策的制定带来一定的现实启示：农地政策的改革要坚持公平与效率的辩证统一；坚持农村土地集体所有制不动摇；坚持以农地政策变革带动中国的城市化与农业转型升级；坚持土地权能多元化保障农民获得更多土地权益。