基于河长制的滨州市生态清洁小流域建设现状分析

李苗苗，胡晓蕾，徐 鹏，张 强

(滨州市水利局，山东 滨州 256603)

2016年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发了《关于全面推行河长制的意见》，以此为标志探索近十年的河长制从原来的应急之策上升为国家意志[1]，体现了各级各部门保护水资源、防治水污染、改善水环境、恢复水生态的坚定决心。2017年4月，滨州市迅速出台了《滨州市全面实行河长制实施方案》，提出了“治理污水、整治八乱、控水节水、生态提升、依法管护”五大行动方案，在全省率先创立了河道警长制，率先建成了河长制信息平台并投入运行，率先完成了各级河道公示牌的安装，率先开展了示范河湖创建，取得了显著成效。河长制建立了地方党政领导牵头的河湖管理保护责任体系和相应的制度体系，有力推进了河湖治理保护各项工作[2]。

小流域作为一个基本的自然地理单元，对河流水系生态建设具有“源头一公里”的重要意义，没有小流域的生态清洁，就没有大流域的生态清洁[3]。生态清洁小流域建设是新时期小流域治理的主要形式，通过统一规划，对小流域进行综合治理、系统保护和开发，提供了水质保护、防洪减灾、水环境整治、产业发展等多个目标的“一揽子”解决方案[4]。以河长制为抓手，开展生态清洁小流域建设，是解决小流域水土流失问题的重要突破口，也是统筹山水林田湖草系统治理、打赢河湖治理攻坚战的重要举措。

1 滨州市生态清洁小流域建设现状

2018年12月，山东省水利厅印发《山东省生态清洁小流域建设规划(2018—2035年)》(以下简称《规划》)，作为全省生态清洁小流域建设的指导性文件，提出了2018—2035年山东省生态清洁小流域建设指导思想与目标，明确了建设规模、总体布局和实施进度。《规划》对生态清洁小流域内涵的说明是：在传统小流域治理概念的基础上，把小流域作为一个完整的“社会、经济、环境”复合生态系统，根据系统论、景观生态学、水土保持学、生态经济学和可持续发展等理论，结合流域地形地貌特点、土地利用方式和水土流失的不同形式，以及面源污染物来源及其迁移特征，以水源保护为中心，以流域内水资源、土地资源、生物资源承载力为基础，以调整人为活动为重点，坚持生态优先的原则。

滨州市位于山东省北部、鲁北平原、黄河三角洲腹地，分为南部山区、中部黄泛平原和北部沿海滩涂区，河道纵横且降雨集中，水土流失较为严重[5]。从2018年起，滨州市积极落实《规划》要求，大力开展了生态清洁小流域建设，截至2020年底，共完成6个生态清洁小流域建设项目，即惠民县李庄镇东牛片区水土保持生态文明重点建设项目、邹平市姜洞小流域治理工程、滨城区秦皇台乡韩墩五干渠生态清洁小流域综合治理项目、沾化区胡营河富国片区水土保持项目、邹平市淦沟河小流域(临池段)治理工程、阳信县侯家沟小流域治理工程，生态清洁小流域建设总规模25.35 km2。经过积极探索实践，滨州市积累了丰富的建设经验，但还处在生态清洁小流域建设启动阶段。目前生态清洁小流域建设未覆盖全市，有两个县区尚未开展工作，且未编制指导全市生态清洁小流域建设的相关规划，在进一步开展生态小流域建设方面还存在一些困难。

2 生态清洁小流域建设存在的问题

2.1 资金投入不足

滨州市不属于国家级重点治理区和预防区，2015年以来一直没有得到国家水土流失治理项目资金补助。2018—2020年，作为水土保持生态建设项目的主要投资渠道，省、市财政资金分别投资400万元进行生态清洁小流域建设，另有县级自筹资金287万元，共建成生态清洁小流域6条，总建设面积25.35 km2。生态清洁小流域单位面积投资不足45万元/km2，建设标准、质量偏低，配套设施不健全，未能建成精品工程，辐射带动作用不强，水土流失治理效果有限。随着2019年全市实行涉农资金整合，争取治理资金愈发困难，远远不能满足水土流失治理任务所需。同时，水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理的政策落实不到位，加之民营资本投入体制机制不健全，直接影响了生态清洁小流域建设项目的规模及水平。

2.2 部门之间联合力度小

生态清洁小流域建设在传统的生态修复、植树造林、坡面水系治理、拦沙堰坝等水土流失治理措施的基础上，增加了农村人居环境改善和水生态建设等内容。小流域治理涉及多个行业，牵涉多个部门，需要将水利、农业、自然资源、环保等多部门项目及资金整合起来，对各部门之间的协作提出了较高要求。长期以来，水利部门“单打独斗”、部门之间联动不足，生态清洁小流域建设比较重视水土流失治理，而对面源污染治理、水资源保护、生态环境提升等整体治理欠缺考虑。

2.3 缺乏有效的管护机制

滨州市水土流失有反复性强、季节性强、潜伏性强等特点，水土保持重点区域主要集中在引黄灌区渠首所在的几个县区及邹平市南部山丘区。引黄灌区年年进行渠道清淤，泥沙堆积在渠首、输沙渠或沉沙池两侧，形成了大面积的弃沙高地，泥沙堆积裸露，缺乏及时的水土保持措施管护；堆积弃沙导致周边土地沙化、环境恶化、排水河道淤积等一系列生态环境问题逐渐加剧，引黄灌区水土流失现象严重。另外，在邹平市南部山丘区，仍有大面积的裸露荒山，由于缺乏有效的管护机制，雨季集中降水及其引起的水土流失都对水土保持设施造成损害，建成的水土流失防治措施难以长久发挥效益。重点引黄渠道沿线和山区“边治理边破坏”“年年治理不见治”的现象严重。

3 河长制对生态清洁小流域建设的支持作用

3.1 提供制度保障

河长制构建了责任明确、协调有序的工作机制，为推动生态清洁小流域建设提供了制度保障。《滨州市全面实行河长制实施方案》明确要求：设立市、县、乡、村四级河长，作为河湖管理保护的直接责任人，市委书记、市长担任总河长，市委副书记、常务副市长、分管农业农村工作副市长担任副总河长；将“治理水土流失”“建设生态清洁小流域”列为河长制主要任务之一，并明确市水利局为牵头单位，发改、财政、住建等八个部门为参与单位，各县区政府负责落实，搭建多部门参与的小流域水土流失治理平台；定期或不定期召开河长制会议，协调解决相关问题，掌握巡查、跟踪工作进展情况，并由各级河长督促落实，逐级夯实责任。

3.2 夯实基础工作

河湖岸线涉及水利、交通、国土、农业等部门，推行河长制前，“九龙治水”的管理状态导致“公地悲剧”现象出现[2]。生态清洁小流域建设涉及多行业、多部门，建设内容多且标准高，所需资金量大，单靠水利水保部门难以按规划目标实施[4]，小流域治理常遭遇“无地可用”的困境。而河长制开展河湖管理保护范围划定、实施岸线利用管理规划、强化河湖岸线空间管控，通过埋设界碑、界桩等具体措施，为开展生态清洁小流域建设明确了空间界限。河长制五大行动中“整治八乱”的首要任务就是划定河湖及水利工程管护范围，从而严格水域岸线用途管制，集中清理了乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等“八乱”行为。截至2020年底，滨州市全部完成了省、市、县、乡、村五级河流管理范围划定工作，划界河流(段)及湖泊457条，总长度4 820 km，完成了21条市级重要河湖“一河一策”和18条河流岸线利用管理规划方案编制并组织实施。

3.3 搭建监管平台

生态清洁小流域建设完成后移交地方政府或河道管理单位，常因人员、技术等原因无法实现有效监管。河长制通过建立由上到下的组织体系、健全河湖管理相关制度、强化对河湖长的考核问责，搭建了生态清洁小流域建设的监管平台。作为河湖生态提升的重要组成部分，生态清洁小流域建设及管理被纳入到河湖监管范围内，监管主体由行业主管部门转移至地方各级党委、政府，大大提升了监管效能。通过落实河湖管理保护制度、设立河湖长公示牌、公开监督电话、启用“巡河App”问题直报等措施，强化了行政督察与社会监督，形成了良好的监督氛围。截至2020年底，全市555条河渠湖库纳入河湖长制管理，设立市、县、乡、村四级河湖长4 376位，聘请民间河长与义务河长316名，配备管护人员900名，使生态清洁小流域管理与维护实现了“有人办事”。

4 结 语

随着河长制由“有名”到“有实”的推进，很多河道渠系实现了从“没人管”到“有人管”、从“分散管”到“统一管”、 从“管不住”到“管得好”的转变[2]。在整治河湖“脏乱差”、克服监管“宽松软”问题后，河长制的工作重点转为提升河湖治理品质、恢复河湖生态功能、实现水生态文明的可持续发展，逐步形成了有利于河湖健康的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，这个过程对生态清洁小流域建设起到了关键作用。

围绕生态清洁小流域建设，河长制应着力加强以下几个方面的工作：一是加大资金投入，以以奖代补的形式调动地方政府水土流失治理积极性；二是整合各部门力量，由政府主导进行流域统一规划，捆绑整合水利、自然资源、农业、环保等部门项目和资金，共同推进生态清洁小流域建设；三是强化河长制督导考核，将各县区生态清洁小流域建设与管理纳入考核内容，加强同水土保持目标责任考核评估的衔接。