晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持成效

张永江，刘琼海，田 博，王隽雄

(黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000)

晋陕蒙接壤地区是根据1988年国务院批准，水利部与国家计委联合发布的《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》(以下简称《规定》)和国务院批准实施的《晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护规划》划定的国家级水土保持重点监督区域，包括山西省忻州市的河曲县、保德县、偏关县，吕梁市的兴县，陕西省榆林市的神木市、府谷县、榆阳区、横山县，内蒙古自治区呼和浩特市的托克托县、鄂尔多斯市的达拉特旗、准格尔旗、东胜区、康巴市区、伊金霍洛旗，共涉及3省(区)、5市、14县(市、旗、区)，总面积5.44万km2。该区因煤炭资源而闻名于世，分布有神府煤田、东胜煤田、准格尔煤田、河东煤田四大煤田，被称为“黑三角”地区。

地貌类型有黄土丘陵沟壑、风沙地、土石山、冲积平原和干旱草原等五大类。区内涉及的黄河一级支流除内蒙古的十大孔兑外，还有13条流域面积大于1 000 km2的支流。20世纪80年代煤田开发之初，区内生态环境脆弱，水土流失严重，水、旱、风沙、霜冻等自然灾害频繁，水土流失面积46 831 km2，多年平均输沙量4.9亿t，侵蚀模数0.9万t/(km2·a)，局部地区甚至高达3万～4万t/(km2·a)，是黄河流域水土流失最严重的地区，也是黄河粗泥沙的主要产区，被列为国家级水土流失重点治理区和水土保持重点监督区。

晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护工作经过30多年的发展，国家级水土保持重点监督区和国家重要能源化工基地建设取得显著成效，水土保持监督执法试点、水土保持监督执法规范化建设试点、水土保持补偿费返还治理试点为国家提供了可推广、可复制的经验模式；生产建设项目水土保持生态建设取得显著成效；水土保持示范区建设逐步推广，建成水土保持生态文明县1个、生产建设项目水土保持生态文明工程2个；以生产建设项目水土保持带动区域水土保持生态建设取得良好开端，以交通干线为轴的“绿色长廊”、以矿区水土保持治理为圆心的一矿一区水土保持流域治理取得初步成效；水土保持监督管理法制化、规范化成效明显，流域管理与区域管理相结合的监管模式日趋完善。

1 晋陕蒙接壤地区的水土保持监督执法历程

1.1 水土保持监督执法试点

1988年《规定》颁布实施后，水利部联合相关部委和接壤地区地方政府、流域管理机构成立“晋陕蒙接壤地区水土保持协调小组”，指导开展水土保持监督执法试点工作，建成了省市县三级水土保持监督执法机构，依据“谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理”的原则开展生产建设项目水土保持治理，并试行水土保持补偿费征收，为水土保持法颁布实施积累了经验。

1.2 水土保持监督执法规范化建设

1991年水保法颁布实施后，《规定》贯彻落实进一步深化。国务院批准水利部联合十七个部委院和三省区人民政府、黄河水利委员会成立了晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护领导小组(以下简称领导小组)，由黄委组建晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，作为领导小组的办事机构。领导小组组织制订了《晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护综合规划》并经国务院批复实施，组织开展了矿区水土保持生态建设试验、示范和水土保持生态环境监测。三省区出台落实《规定》的地方法规，如水土保持设施补偿费征收使用管理办法等，重点监督区、重点治理区成立水土保持专门行政管理机构，水土保持监督执法机构开展以法规体系、执法体系、技术支撑体系为主的水土保持生态环境监督执法管理规范化建设试点。通过规范化建设，三省区人民政府先后制定了一系列具有地方特色、操作性较强的地方配套法规和规范性文件。通过建立健全水土保持法规体系，为依法行政提供了法律依据，做到了有法可依，有章可循。各地进一步明确了预防监督部门的水土保持行政执法主体地位，提高了执法人员素质培养，规范了办案程序，加强了“规费”收缴及有关文书档案的管理，使水土保持执法体系和法规体系得到进一步完善。接壤地区部管生产建设项目水土保持方案在全国率先实现审批率、实施率、验收率三个100%，涌现出了一大批生产建设单位执行“三同时”制度的典范，如华能精煤公司(神东煤炭集团前身)、黄河万家寨水利枢纽有限公司、准格尔煤炭公司等单位多次受到水利部的表彰。

1.3 流域管理与区域管理相结合的水土保持监督执法

2004年，水利部在《关于加强大型开发建设项目水土保持监督检查工作的通知》(办水保〔2004〕97号)中要求“各流域机构要切实履行好水土保持管理职责，按照水土保持法律法规的有关要求，代部行使水土保持监督检查权，切实加强大型开发建设项目水土保持方案实施的监督和检查”，流域管理机构水土保持监督执法全面开启。作为全国唯一直属流域管理机构的专门水土保持监督执法机构，晋陕蒙接壤地区水土保持监督局联合辖区内各级水土保持监督执法机构开展执法，对辖区内水利部批复的水土保持方案建设项目水土保持工作进行督察，对生产建设单位(业主)的水土保持管理机构和管理措施、水土保持后续工程设计、水土保持重大设计变更、施工单位水土流失防治责任、水土保持工程监理、水土流失监测、水土保持工程建设进度、水土保持工程投资等情况开展全面监督检查，并印发督察意见督促落实。根据水利部水土保持设施竣工验收意见统计分析，接壤地区部管生产建设项目水土保持方案的工程措施和植物措施质量总体优良，生产建设项目水土保持成效显著。扰动土地整治率达到95%以上，水土流失治理度达到94%以上，弃渣的拦挡、利用率达到95%以上，植被恢复系数达到93%以上，林草覆盖率达到50%以上。

同时，依据法规和水利部安排，晋陕蒙监督局对辖区内市县水土保持监督执法机构的预防监督管理工作开展调研指导，对地方批复水土保持方案的生产建设项目进行抽查，对存在难点、疑点问题的生产建设项目进行专项督察，与地方水土保持监督执法机构密切合作，促进生产建设项目水土保持生态建设。

1.4 依法治国与规范人的水土保持行为

2011年水土保持法修订实施以来，晋陕蒙监督局强化流域管理与区域管理相结合的水土保持监督管理执法，以调整人的水土保持行为为主线，加强监管执法力度。开展已验收生产型项目水土保持“回头看”督察，对已验收的水土保持设施运行情况进行检查，对企业在日常生产活动中的水土保持工作进行检查。开展晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持“天地一体化”监管，为全国人为水土流失动态监管提供了可复制、可推广的经验模式。以接壤地区生产建设项目遥感影像图斑核查为技术支撑，规范生产建设项目水土保持监测和监理；以指导生产建设项目水土保持自主验收为抓手，简化水土保持督察工作，落实水土保持监督执法“放管服”政策。

2 晋陕蒙接壤地区水土保持监督执法成效

2.1 生产建设项目水土保持生态建设成效显著

2011年水土保持法修订实施以来，接壤地区部管项目水土保持方案审批率、实施率、验收率达到“三个100%”目标，省市级项目在水土保持监督执法专项行动后基本实现“三个100%”，城镇水土保持效果良好，低影响开发、海绵城市理念引入城镇、园区和生产建设项目水土保持生态建设过程中。据不完全统计，接壤地区2011年以来通过水土保持方案审批并建成的生产建设项目有1 800多个，完成治理面积200多km2，累计完成水土保持投资超过200亿元。据此推算接壤地区5 400多个(2011年前不完全统计有3 600个)生产建设项目完成水土保持治理面积达500 km2，水土保持生态建设成效十分显著。

2.2 以生产建设项目水土保持生态建设带动周边区域水土保持生态建设

在接壤地区，地方政府推行生产建设项目带动区域水土流失治理政策，一矿一流域、一片区，一条干线一条绿色长廊，水土保持补偿费返还治理项目等水土保持生态建设效果显著。在风沙区铁路、公路建设中，指导建设单位探索风沙掩埋路基的防治方法，推进线路两侧风沙源治理，建成绿色长廊，既保护了铁路公路安全运营，又为防治风沙侵蚀贡献了生产建设项目的力量。在接壤地区黄土丘陵沟壑区公路、铁路建设中，为保护路基安全防治山坡水土流失，在政府的协助支持下，开展径流洪水源头治理，既防御了山洪威胁、保障了安全运营，又为防治水土流失贡献了生产建设项目的力量。陕西省榆阳区黄家圪崂村、赵家峁村等水土保持补偿费返还治理项目，结合乡村振兴建设效果显著。

2.3 推动区域内水土保持生态文明县、生产建设项目水土保持生态文明工程创建工作

建设水土保持生态示范工程一直是晋陕蒙监督局职责任务之一。在生产建设项目水土保持监督执法中，宣传推广先进经验是重要的管理手段之一。晋陕蒙监督局按照国家水土保持文明工程建设要求，协助指导水土保持理念贯彻执行力强、水土保持生态建设具有代表性、示范性的旗县和生产建设项目单位建设水土保持文明县、水土保持生态文明工程，树立典型，引领接壤地区生产建项目水土保持生态建设。目前，已建成鄂尔多斯市准格尔旗水土保持文明县、陕煤集团柠条塔矿水土保持生态文明工程、神东煤炭集团公司哈拉沟矿水土保持生态文明工程等。

2.4 探索形式多样的水土保持监督管理模式

作为专门的水土保持监管流域管理机构，晋陕蒙监督局在部管生产建设项目监督和执法中，指导地方各级水土保持监督管理机构开展执法试点、规范化建设、执法监督管理，在对地方各级审批水土保持方案的生产建设项目水土保持督查中开展合作，抽查典型项目，共同探索督察方法内容；开展专题督察，对存在难点、疑点的项目监管提供技术支撑和力量援助。创造性地开展了生产建设项目春季植物措施落实督察、存在水土流失隐患项目的汛前督察、已验收生产型项目水土保持运行情况督察等多种形式的督察工作，全面推动区域内生产建设项目水土保持生态建设。

2.5 积极探索生产建设项目水土保持督察模式

晋陕蒙接壤地区预防监督执法工作经历执法试点、规范化建设试点、流域管理机构代部行使生产建设项目督察权和水土保持法授权流域管理机构行使水土保持督察权等阶段，对多种形式的生产建设项目水土保持督察模式进行了探索，与生产建设单位协作开展了不同水土流失类型区生产建设项目水土保持生态建设模式、人工再塑地貌水土保持生态建设中植被建设与自然修复模式研究，开展了晋陕蒙接壤地区生产建设项目“天地一体化”监管研究，效果显著。

2.6 发布《晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持监督管理公报》

自2011年始，晋陕蒙监督局连续10年发布晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持监督管理公报，进一步宣传生产建设项目水土保持工作，增强了生产建设单位水土保持意识和人为水土流失防治责任意识，接受社会、舆论监督，营造了水土保持法治氛围。

3 问题及建议

3.1 关于水土保持方案变更政策理解

对于生产建设项目水土保持方案变更的理解和处置，《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》中规定“水土保持方案经批准后，生产建设项目水土流失防治责任范围增加30%以上的，生产建设单位应当补充或者修改水土保持方案，报原审批单位审批”。而在《水利部关于进一步深化“放管服”全面加强水土保持监管的意见》中规定，征占地面积在0.5 hm2以上5 hm2以下的项目编制水土保持方案报告表，征占地面积在5 hm2以上的项目编制水土保持方案报告书。如今，水土保持补偿费改为税务部门征收，需要水土保持执法部门提供征收依据，对于防治责任范围增加未超过30%的生产建设项目，不变更方案、不编报水土保持报告书表，难以向税务征收机构提供增加的水土流失防治责任范围水土保持补偿费依据，为后续监管提供技术依据。建议修订《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》中关于水土流失防治责任范围变化的规定，与《水利部关于进一步深化“放管服” 全面加强水土保持监管的意见》的规定相统一，便于防治责任范围增加部分水土保持补偿费的征收和后续监管。

3.2 关于水土保持技术规范与其他相关行业规范的理解

在生产建设项目废弃存储场防治措施设计方面，《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)要求干旱地区设计降水蓄渗措施，就地蓄渗降水径流。然而煤矸石存储场有防止降水入渗防止自燃的要求，以及防止降水入渗影响矸石山稳定性的要求。建议水土保持相关技术标准应与其他行业标准融合，采取恰当的覆土厚度，既可满足降水蓄渗支撑植被建造，又可满足阻燃、防滑保稳定的要求。