宁夏黄河流域生态保护和高质量发展研究

杨 程, 李春光

(1.北方民族大学 土木工程学院,宁夏 银川 750021;2.北方民族大学 数学与信息科学学院,宁夏 银川 750021)

黄河是中华民族的母亲河，以约占全国2%的径流量，承载了全国9%的人口，灌溉了全国15%的耕地[1]。黄河流域是我国国土生态安全的关键区域，也是国家重要的能源安全支撑区和粮食安全基地[2]，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。关于黄河流域的研究，学者们在水资源配置与利用[1，3]、水权制度[4]、土壤盐渍化治理[5]、社会经济[6-7]、土地利用[8]、生态保护与高质量发展[9-13]和城镇化建设[14]等方面取得了诸多的成果。在2019年9月18日于郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记将黄河流域生态保护和高质量发展列为重大国家战略，并明确指出“治理黄河，重在保护，要在治理”[15]。这是对黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略布局，也对黄河的治理和开发利用提出了更高的要求。2020年6月习近平总书记再次来到宁夏考察，对宁夏提出了更高的期望和要求——建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。

宁夏是沿黄唯一全境属于黄河流域的省份，黄河自中卫市南长滩入境，至石嘴山市麻黄沟出境，全长397 km，属黄河上游的下段[16]。沿河两岸聚集着全区66%的人口、43%的耕地、80%的产业和90%的地区生产总值，是宁夏经济生产的核心地带[17]。在新形势下，做好宁夏黄河流域生态环境的保护与污染治理，对宁夏的生态立区、脱贫富民战略实施和高质量发展具有重大意义。

目前，对新时代宁夏黄河流域生态保护和高质量发展的研究与实践还处于探索阶段，本研究基于其生态保护和治理现状，以生态优先、绿色发展为导向，从水沙调节、生态保护、水资源节约集约利用等7个方面进行了分析，并提出一些见解，旨在探索宁夏黄河流域生态保护和高质量发展之路，助力生态保护和经济社会发展的统一，为宁夏在黄河流域生态保护和高质量发展的进一步研究和顺利实施提供参考。

1 宁夏黄河流域生态保护和发展现状

新中国成立以来，宁夏在保护与治理黄河及其流域方面取得了巨大的成就，有力地促进了流域及地区经济社会的发展，保障了沿河两岸人民群众生命财产安全，为沿黄生态经济带建设搭建了坚实平台。

1.1 流域保护的相关政策和规划

自治区各级党委、政府切实贯彻落实中央以及各部委的相关政策和指示，始终扎实地推进黄河流域的治理和保护工作。近年来，发布的地方法规与制定的主要政策有：印发了《宁夏回族自治区水污染防治工作方案》《宁夏回族自治区人民政府重点入黄排水沟污染2016—2018年综合整治实施方案》，出台了《宁夏回族自治区水资源管理条例》《宁夏回族自治区湿地保护条例》《宁夏回族自治区河湖管理保护条例》等地方性法规，并启动了“蓝天碧水·绿色城乡”专项行动。为保证黄河生态和灌溉用水，制定了《宁夏引黄现代化生态灌区水利建设技术导则(试行)》《宁夏回族自治区水资源使用权用途管制管理办法(试行)》《宁夏回族自治区水权收储管理暂行办法(试行)》《宁夏回族自治区水权交易管理办法(试行)》等。为贯彻落实党中央、国务院《关于全面推行河长制的意见》精神，自治区制定了《宁夏回族自治区全面推行河长制工作方案》和《宁夏回族自治区河湖管理保护条例》，将水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复作为主要任务，通过法规保护河流湖泊的生命健康，保障河湖保护的全覆盖。

目前，自治区政府正在加快编制《宁夏沿黄生态经济带发展规划》和《黄河宁夏段岸线保护利用管理规划》，以明确黄河保护的红线底线，从全局和战略上为沿黄地区生态保护和经济高质量发展提供强有力的支撑。然而针对宁夏黄河流域生态保护的专项规划和地方法规还没有出台。

1.2 生态环境保护现状

基于生态环境脆弱的实际情况，自治区政府牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，全面实施生态立区战略，大力推动工业园区整合、沿黄生态经济带建设和银川都市圈等重大决策部署的实施。采用控源截污和生态修复相结合的方法，取缔封堵了58个入河湖或排水沟的工业企业直排口、185个入河湖的生活排污口，在22个工业园区实现了污水集中收集处理，在12条重点入黄排水沟适宜地段建成了人工湿地，全区36个城镇污水处理厂达到一级A排放标准，消除了11条入黄排水沟、黄河宁夏段支流和湖泊劣Ⅴ类水体的黑臭水体，2018年地市级城市空气质量优良天数比例为87.2%[18]。

在宁夏引黄灌区，采用工程和生物措施相结合方式治理水生态环境，包括水生态治理、调蓄水池建设、盐碱地治理、河湖水系联通等，已治理盐渍化耕地9万hm2。2019年全区化肥使用量比2018年减少了1.06万t，农药使用量比2018年减少232.4 t[18]，进一步加强了农业面源污染防治，改善了土壤质量。此外，宁夏还实行了黄河休渔制度，养护水生生物资源。

截至2018年底，湿地面积(不包括水稻田)占全区国土面积的4%左右，森林和草原占全区国土面积的40.2%。2016—2019年，黄河干流宁夏段的6个国控断面水质均达标，其中2017—2019年6个断面均达到Ⅱ类水质。文献[19]利用2008—2017年的相关数据研究了黄河流域9个省区的高质量发展水平，结果表明宁夏的环境状况指数居于首位。但是，宁夏黄河流域的生态环境仍存在一些不良现象，如：宁夏境内9条黄河支流和21条主要入黄排水沟水质总体为中度污染；8个沿黄重要湖泊(水库)水质总体为轻度污染，营养状态处于中营养至中度富营养之间[18]。

1.3 河道及水沙治理现状

在河道治理方面，按照黄河宁夏段防洪规划，1998—2019年自治区对黄河干流宁夏段进行了综合治理，初步归顺了河道流路，控制了河势摆动，从根本上改善了河道堤防薄弱的状况，减轻了洪凌灾害和河道塌岸损失，并针对河滩治理开展了“清水净源畅河”“清四乱”等专项活动，拆除了违建养殖场，清退了河滩地耕地。根据当前河道、河势及险情，宁夏水利部门计划继续实施黄河宁夏段综合治理工程，进一步完善河道整治工程布局。

在水土保持方面，全区水土流失面积由3.98万km2减少到1.61万km2，年入黄泥沙从1亿多t减少到2 000多万t[20]。为恢复黄河流域生态，宁夏始终坚持在沿黄适宜区植树造林，经过几代林场人的努力，已探索出了“生态+工程”的护岸林模式，仅平罗县黄河湿地保护林场近5年就封滩育草200 hm2、修复退化湿地65.2 hm2。2011年启动了宁夏中南部地区的生态移民工作，并对生态移民迁出区进行生态修复，截至 2018年已完成生态修复15.3万hm2，移民迁出区森林覆盖率达到 16%左右，植被覆盖率达到 56%[21]。

在荒漠化治理方面也取得了一定的成绩，如中卫市已在北部沙漠边缘建起了防风固沙林带，构造了人地和谐相生的全新生态链，发展了特色种植业、养殖业和旅游业，实现了“人进沙退”[22]。

1.4 水资源节约与刚性约束现状

降水少、水资源短缺且空间分布不均、供水矛盾突出是宁夏的基本水情和区情，特别是近年来用水需求的刚性增长与水资源严重短缺的供需矛盾更加突出。因过度开采地下水，已出现超采漏斗区，部分水源地开采已达到允许可开采量临界值。因此，自治区政府对全区水资源的利用采取了用水总量控制和定额管理措施，全面开展了水资源论证和取水许可审批工作，积极探索水权改革、水市场培育和水资源税改革，加大水源地和地下水管理保护力度，并关停了公共供水管网覆盖范围内和贺兰山东麓葡萄长廊自备井623眼[23]。

在对黄河引水量采取总量控制的情况下，生活用水方面采取了黄河水置换地下水措施。工业用水方面，以优化园区功能、推动产业要素集聚、加快转型升级、实现绿色发展为抓手，规划建设了一批固废综合利用、污水处理、集中供能供热等项目。对引黄灌区的灌溉管理实行了统一领导和“骨干工程专管、田间工程群管”相结合的管理模式，以加快推进引黄现代化生态灌区建设，即严格控制灌区开发规模、调整优化农业结构、升级改造骨干灌排工程、推广节水灌溉技术、强化灌区水生态环境治理和农田水利工程管理体制创新。总的来说，宁夏水资源总量不足，开发程度高，但用水效率不高[3]。

1.5 体制机制的创新

积极探索体制机制创新，推进水权制度改革、农业水价综合改革和水资源税改革，逐步培育和完善水市场。其中，在水权制度改革中，明晰用水边界，推行“精准用水”，将初始水权细化分配到了用水单元。2017年以来，自治区已在吴忠市利通区、银川市贺兰县先行开展了现代化生态灌区的试点建设工作。其中，利通区将节约的1 480万m3农业水权交易给了工业企业，获益3.82 亿元。通过试点建设，初步形成了投、建、管、服一体化的现代化生态灌区建设模式，探索了水资源优化配置和高效利用的新途径，农业水价综合改革以补偿成本、合理收益、节约资源和社会可承受为原则，动态测算供水成本，科学核定供水价格，建立了与水资源稀缺程度相适应的水价形成机制。已在引黄灌区开展的试点工作，以干渠直开口或支渠直开口为计量点，实行计量收费。水价按照自治区政府统一定价，对超定额部分提高价格，并在自流灌区和扬水灌区采用不同的价格。

2 宁夏黄河流域生态保护和高质量发展规划探讨

宁夏黄河流域生态保护和高质量发展涉及多个学科、多个部门，应充分发挥高校和科研院所的科技支撑作用，进行统一管理和协调。本研究基于流域现状，根据习近平总书记对宁夏“建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”的新要求、严要求，以生态保护为基础，以高质量发展为落脚点，把水资源作为最大的刚性约束，探讨宁夏黄河流域以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路。

2.1 编制黄河干流保护水利总规划

黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，水利是重要的基础支撑和保障。需要研究编制《黄河干流宁夏段保护水利总规划》，并使其作为今后一个时期宁夏黄河流域生态保护和高质量发展水利工作的基本遵循。根据宁夏黄河流域的自然条件和资源环境承载能力，在总结分析现状和主要问题的基础上，统筹流域生态保护和高质量发展要求，综合考虑水生态治理与修复、水土流失综合防治、水旱灾害防御、水资源节约集约利用、供水安全保障体系、智慧水利建设等方面，提出宁夏黄河流域生态保护和高质量发展的水利总体布局，并制定相关专项规划。

2.2 强化水资源节约集约利用

水资源短缺是黄河流域面临的难题，受气候变化和人类活动的影响，黄河流域水资源面临着更加严峻的挑战。黄河“八七”分水经历了30多年，与沿黄各省区现有的用水格局已不相匹配[24]。在这一大背景下，全区都属于黄河流域的宁夏应从生态保护、经济发展和民生建设等几个方面研究水资源的节约集约利用。

(1)加强水资源的保护，优化水资源的开发、利用和配置。研究构建宁夏黄河流域水资源保护和开发的法律体系，明晰相关管理部门的权利、责任和执法依据，规范流域水资源的保护、开发和利用。

(2)坚持以水定地、以水定产，加快建立现代农业产业体系，发展节水型农业，调整种植结构，提高农产品附加值。

(3)充分发挥区内高校和科研院所的科技优势，强化东西部合作，加大创新投入，提升全区自主创新能力。同时通过加快科技创新成果转化，驱动经济增长，推动产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向发展。

(4)调整产业结构，提高第二、第三产业发展质量。大力培育新兴产业、非资源型产业和高新技术产业，以及文化旅游等现代服务业等支柱产业。

(5)提高开放合作水平，提高自身竞争力。借助 “丝绸之路经济带” 建设和中阿博览会，大力发展区内加工贸易、商贸物流、数字经济等产业。同时，加大招商引资引智力度，吸引更多优质资源、优势产业和先进要素。

(6)坚持以水定城、以水定人，优化城镇空间格局。提高公众水资源意识，建设节水型社会，实现人居环境的高质量发展。

(7)运用现代信息管理手段，推进水资源监测、计量和管理系统建设，建立水资源承载能力预警机制和评价体系。

2.3 进一步开展宁夏黄河流域的水沙综合治理

洪水风险依然是黄河流域的最大威胁，宁蒙河段的淤积有形成新悬河的趋势。宁夏黄河流域的水沙综合治理，要紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，解决以下主要问题：

(1)研究在刘家峡、龙羊峡等枢纽工程影响下黄河宁夏段的水沙关系与河床演变机制。

(2)强化流域内荒漠化(沙漠化、石漠化、盐渍化和水土流失)治理，对不同的区域采取不同的治理方案，最大限度地减少人为干扰和破坏，进一步减少入黄泥沙量，如水土保持生态建设、干流两岸风沙治理、流域内植被恢复等。

(3)继续开展综合治理工程。完善、优化河道整治工程布局，加强干支流和湿地湖泊的防洪减淤能力建设，实施两岸堤防、河道控导和滩区治理工程，清理流域内河湖“四乱”问题。

(4)利用先进技术(如大数据、云计算)，加强信息化管理水平，逐步推进全区水文监测和预警智能信息平台建设。

2.4 分步骤强化流域生态保护与治理

宁夏黄河流域生态建设应以保护为主、治理为辅，因地制宜、分类施策。除了城市及周边，还应加强农村范围内的生态保护和治理。严控生态红线，以涵养水源和保持水土为抓手，坚持协调发展和系统治理，持续推进重点生态工程建设。

(1)坚持以水而定、因地制宜，依据年降水量制定各区域的保护和修复方案。重点推进干支流和湿地涵养区的生态保护，自流灌溉平原防护区的生态修复，贺兰山、六盘山和罗山等山地的生态保护与修复。

(2)坚持源头治理和系统治理相结合，对入黄排水沟、工业入黄排污口及沿岸农业面源污染，采取源头控制，实现入黄排污口透明化。

(3)开展专项行动计划，并设定时间期限和治理目标，如黄河干流宁夏段水污染治理专项行动、贺兰山东麓荒漠化治理等。

(4)深化河长制工作，提高管理水平，加大治理力度。构建宁夏黄河流域生态系统评估和预测框架，引入第三方监督制度。

(5)参考国内外的成功治理经验，探索排污许可证制度，开展排污权交易试点，发展绿色金融等。

(6)宁夏5个地级市有4个是沿黄分布的，沿黄各市应积极探索和推动“城市双修”工作，同时推动城乡协调发展，增加农村的教育、医疗投入，完善社会保障体系和基础设施建设。

2.5 推进体制机制创新

宁夏作为黄河流域生态保护和高质量发展的先行区，要积极进行体制机制创新，以支撑黄河流域的生态保护和高质量发展行稳致远。

(1)完善水权转换体制机制创新。进一步明晰水权，建立相应的水权保障机制，明确权利人的权益、责任和义务。

(2)完善水权交易市场，转变政府职能。完善水权收储及交易制度，将水权交易纳入农村产权交易平台。进一步探索跨区域、跨行业的水权转换机制，以及水价和水利投融资机制等。相关行政部门对水权确权、交易和执行，进行监督、管理和服务，由水权市场发挥主导作用。

(3)生态补偿涉及水源涵养、泥沙截留、污染治理等。生态补偿机制创新的主要内容是上下游地区(省、市、县)的权责划分和补偿资金的确定。可参照新安江生态补偿案例，探索区内、省际间跨区域的生态补偿机制和“对赌协议”模式。还可扩展生态补偿支付主体[25]，如探索黄河流域内下游省份对上游省份的生态补偿机制。

(4)探索碳汇交易体制机制。宁夏的资源型企业较多，碳排放也应是生态保护和治理的一个重要指标，应研究跨区域、跨行业及行业内碳汇交易的体制机制和交易市场的建设。

(5)探索合理的评价机制和生态追责体制机制。应根据宁夏黄河流域的实际情况，合理选择评价指标、制定评价标准，构建科学合理的评价体系。同时，应明确相关责任人的职责，制定出相应的奖惩措施，探索其离任时的生态保护审计、追责机制。

2.6 传承黄河文化

宁夏全境都属于黄河流域，自古黄河就滋养着宁夏人民，并与宁夏的政治、经济、文化和社会紧密结合。发掘、总结、宣传和传承黄河文化、历史文化和民族文化的内涵，探索新时期具有宁夏特色的黄河生态文化体系，对宁夏生态保护和高质量发展有着重要的意义。

(1)加强对黄河利用、治理和保护经验的总结和提炼，如引黄古灌区的灌溉渠系建设、新中国成立后黄河的治理经验等。

(2)推广荒漠化治理的成功经验，如中卫沙坡头区的治沙经验、银北地区盐碱地整治经验、贺兰山生态保护和石嘴山市矿区生态治理等。

(3)弘扬先辈们对水资源节约集约利用的经验和技术，如民居、水窖的建设经验等。

(4)依托现代农业、生态旅游和红色旅游特色，将生态优势和文化资源转化为旅游资源，打造宁夏新“名片”。

3 结 语

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。黄河流域构成我国重要的生态屏障，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。针对黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略，本研究从流域统筹规划、系统治理、生态保护与协同联动等多方位探索了黄河流域的水生态特色及现阶段的发展格局，分析了宁夏黄河流域生态保护与治理的现状，根据宁夏黄河流域地理位置、地域特色，以及新时期党和国家的新要求，探讨了宁夏黄河流域生态保护和高质量发展途径。从生态保护与治理、水沙综合治理、水资源节约集约利用、体制机制创新和传承黄河文化等几个方面，提出了具体的思路，以期能够为宁夏黄河流域生态保护和高质量发展的进一步研究和规划提供参考。

(1)宁夏黄河流域生态环境比较脆弱，应根据沿河不同的生态类型和特征，采取工程、生物措施相结合方式在引黄灌区进行水生态治理、调蓄水池建设、盐碱地治理、河湖水系联通；实行黄河休渔制度，养护水生物资源。

(2)应在宁夏黄河流域的沙漠边缘建设防风固沙林带，构造人地和谐相生的全新生态链，发展特色种植业、养殖业和旅游业，使水土流失和荒漠化得以治理，最终实现“人进沙退”。

(3)宁夏引黄地区气候干旱、降雨量少、水资源短缺且时空分布不均，用水需求刚性增长与水资源严重短缺矛盾突出。因此，应大力推进水权改革和水资源税改革，调整优化农业结构、推广节水灌溉技术，并加强水源地和地下水的管理和保护，禁止乱采。

(4)宁夏地处黄河上游，应严控生态红线，以涵养水源和保持水土为契机，坚持协调发展和系统治理，因地制宜推进干支流和湿地的涵养区保护，恢复其生物多样性和完整性，构建黄河流域生态系统评估和预测框架，开展排污权交易试点，发展绿色金融。与此同时，强化水资源消耗总量和强度双控，保护和涵养水源，做好荒漠化和沙化防治工作；发展工农业节水技术，促进传统产业高端化、智能化、绿色化改造。

(致谢：感谢薛塞光教授级高级工程师和孟云芳教授在本文写作过程中给予的帮助和支持！)