新时期黄河流域水土流失防治对策

张 宝

(黄河上中游管理局，陕西 西安 710021)

党的十八大以来，习近平总书记多次考察黄河流域生态保护和修复工作，就水土保持生态建设作出一系列重要指示批示，为黄河流域水土保持工作提供了根本遵循。为深入贯彻习近平总书记“9·18”“1·03”重要讲话和指示精神，全面落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，践行水利改革发展总基调，精细谋划、科学布局新时期黄河流域水土流失防治措施，打造黄河流域水土保持升级版具有重要意义。

1 成效总结与评估

新中国成立以来，党和政府高度重视水土保持工作，在黄河流域开展了一系列开创性的水土保持工作，为全国水土保持全面开展进行了有益的探索，积累了丰富的经验。截至2019年底，在各级党委、政府领导和有关部门的大力支持下，经过广大人民群众不懈努力和艰苦奋斗，黄河流域累计治理水土流失面积22万多km2，水土流失强度明显降低，入黄泥沙大幅减少，综合防治取得了显著成效。

1.1 水土流失严重局面初步扭转

根据2019年全国水土流失动态监测结果，黄河流域尚有水土流失面积26.42万km2，其中强烈等级以上面积3.85万km2，与20世纪90年代初发布的遥感数据相比，水土流失面积及强烈等级以上面积分别减少43%和80%；与2011年全国水利普查结果相比，分别减少10%和50%。水土流失面积、土壤侵蚀强度实现“双下降”，其中黄土丘陵沟壑区土壤侵蚀模数降幅超过50%。

1.2 人为水土流失恶化趋势有效遏制

黄河流域是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，生产建设活动数量多、规模大、强度高。多年来，各级水行政主管部门不断强化事中事后监管，督促生产建设单位依法落实水土保持“三同时”制度，人为水土流失恶化趋势得到有效遏制。2010年以来，黄河流域共6万个项目实施了水土保持方案，防治水土流失面积3.3万km2，减少水土流失量4亿多t。晋陕蒙接壤地区大中型生产建设项目实现了水土保持有序监管，建成了西气东输、西电东送等一批水土保持生态文明示范工程。

1.3 从源头减少入黄泥沙作用突出

黄土高原是黄河泥沙的主要来源区，其中多沙粗沙区占62.8%。通过实施小流域综合治理、坡耕地整治、淤地坝工程、退耕还林还草等水土保持重点工程，年均减少入黄泥沙量4.35亿t，占近年减少入黄泥沙量的一半以上，其中淤地坝工程年均减少1.5亿～2亿 t。据实测统计，1956—2000年潼关站年均输沙量11.2亿t；2001—2018年，年均输沙量2.44亿t，较多年平均值减少85%。

1.4 持续改善生态环境成效显著

坡耕地整治、淤地坝等水土保持工程，进一步促进和巩固了退耕还林还草，有效提升了林草植被覆盖度，改善了区域生态环境。黄河中游地区林草植被覆盖度由1999年的32%增加到2018年的63%，主色调渐次由“黄”变“绿”，生态环境呈现出“总体改善，局部好转”的向好态势。据统计，坝地、坡改梯促进坡耕地退耕比例分别为1∶6和1∶2。“十三五”期间，陕西省实施涝池修复整治6 000座，有效改善了农村人居环境。延安市水土流失治理程度由1999年的20%提高到2018年的68%，促进了生态良性循环。

1.5 有力促进了经济社会发展

水土流失治理注重与脱贫攻坚、乡村振兴紧密结合，经济社会效益显著。据2019年调研评估，黄河流域现有梯田477万 hm2，淤成坝地8.58万 hm2。年新增粮食生产能力3亿 kg，累计解决了150多万山区人口吃粮问题，100多万贫困人口稳定脱贫。同时培育出甘肃静宁苹果、定西马铃薯和陕西永寿核桃等一批特色产业，形成了陕西绥德辛店沟等一批乡村生态旅游基地，打造了山西朔州西山等一批休闲康养产业，有力促进了当地经济社会发展。

在长期水土流失治理实践中，黄土高原地区探索形成了以小流域为单元，山水田林路统一规划，梁峁沟坡塬综合治理，植物、工程、农耕措施优化配置的水土流失治理技术路线，已成为我国水土流失防治体系中一条重要技术路线。朱显谟院士于20世纪80年代对此总结并提出了黄土高原国土整治“28字方略”。2017年，在此基础上被重新总结凝练为“塬区固沟保塬，坡面退耕还林草，沟道拦蓄整地，沙区固沙还灌草”的新时期水土流失综合治理“26字方略”。

2 新形势下面临的挑战

黄河流域水土流失综合治理虽然取得了阶段性成效，但与深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实黄河流域生态保护和高质量发展的要求相比，还面临着诸多挑战。

2.1 与构建国家生态安全屏障的要求相比，水土流失严重的现状依然是突出短板

受特殊的地理位置、土壤特性、气候条件等自然因素和历史原因影响，黄河流域特别是黄土高原仍是我国水土流失最严重的区域，生态系统尚未进入良性循环。严重的水土流失，对构建坚实稳固、支撑有力的黄河流域国家生态安全屏障形成制约。流域现有水土流失面积26.42万km2，占土地总面积的33%，高出全国平均值9百分点，37%以上的水土流失面积属于中度以上侵蚀强度。其中黄土高原水土流失面积近24万km2，占流域水土流失面积的90%，侵蚀沟66.7万条，占全国侵蚀沟总量的69%。沟道重力侵蚀严重，塬面保护难度大，多沙粗沙区依然是黄河泥沙的主要来源区。

2.2 与加强流域生态环境保护的要求相比，最严格的人为水土流失监管局面尚未形成

黄河流域上中游地区发展愿望十分迫切，发展与保护的矛盾较为突出，人为水土流失监管在较长时间内仍面临很大压力。根据2019年动态监测成果，黄河流域黄土高原地区人为水土流失面积0.36万km2，占全国人为水土流失面积的14%，其中中度及以上侵蚀面积占比高达64%，是全国平均水平的1.7倍。一些地方还存在强监管认识不到位、能力不足、技术手段不多、责任追究不严等问题，人为水土流失监管制度体系还未形成有效衔接和闭环管理，与最严格制度最严密法治的要求相比仍有较大差距。监管还存在盲点、薄弱点，部分情况不完全掌握，水土保持监测基础工作还需加强。个别地方生态保护和水土保持意识不强，重开发、轻保护，青海、甘肃祁连山等地严重破坏生态环境事件还时有发生。

2.3 与流域高质量发展的要求相比，水土流失治理水平还处于初步阶段

多年来，黄河流域大部分地区水土流失治理投入强度不够，治理标准不高，措施配置不够精细，治理水平还处于初步阶段。水土保持在促进产业结构调整、推动经济社会发展方面的综合功能和整体效益，还没有得到充分发挥。黄土高原地区尚未改造的坡耕地还有293万 hm2，已改造的坡耕地中，田面窄、配套设施不完善的低标准梯田有58.68万hm2，一旦遇短历时强降雨等恶劣天气极易被冲毁。同时现有中型以上淤地坝中，有6 900多座存在设施不完善、工程老化失修、失去拦泥淤地功能、威胁下游安全等问题。老旧梯田和淤地坝效益逐步衰减，急需提质改造。个别地方还处于“水土保持只是挖坑种树种草”的传统治理阶段，对新理念、新方法、新技术、新材料等先进理论和科技运用力度还不够。

2.4 与系统治理的要求相比，水土流失治理工作机制还不够完善

水土流失治理既要考虑生态系统的整体性、系统性及生态各要素的关系，又要考虑生态各要素管理部门的统筹协调。当前黄河流域水土流失治理在一定程度上还存在“治山的只管治山，造林的只管造林，修田的只管修田”等多龙治水、条条管理的情况，各部门协同推进大治理的格局尚未形成。有关部门出台的生态修复、生态环境保护、国土整治等规划，与水土保持规划还存在衔接不够、统筹考虑不足、项目不落实等问题。有的地方政府水土流失治理的主动意识不强，有的主管部门水土保持工作积极性不足，主体责任落实不够到位。水土保持规划考核评估机制不够健全，还存在考核评估不硬、指标不完善等问题，考核评估的指挥棒作用发挥还不到位。

2.5 与治理体系和治理能力现代化的要求相比，水土保持多元化的投入机制还不够健全

目前水土流失治理以国家投入为主。近年来，中央有关部门在黄河流域安排实施的小流域综合治理、坡耕地整治、退耕还林还草、山水林田湖草试点、国土整治和高标准农田等水土保持生态建设工程，虽然治理的水土流失面积占到总治理面积的80%以上，但水土保持整体投入不足，仍难以满足大规模治理的需要，黄河流域仍有26.42万km2的水土流失面积亟待治理。村民自建、先建后补、以奖代补等建管机制推行力度不够。生态补偿、金融支持方面的制度政策还未建立健全，民间资本和项目区群众参与水土流失治理的积极性还未被充分激发，水土保持多元化的投入格局还未有效形成。

3 对策措施

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，治理黄河，重在保护，要在治理。黄河流域必须坚持绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，坚持保护优先，绿色发展，综合防治水土流失，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

3.1 坚持政府主导，夯实地方政府主体责任

水土保持工作具有公益性、综合性、社会性、长期性等特点，必须由政府统一组织推动，充分发挥在规划实施、资金保障、组织发动等方面的主导作用，才能取得突出成效。要持续抓好2018年启动实施的对省级政府规划实施情况的年度考核评估，完善指标，强化结果应用，进一步发挥考核评估的指挥棒作用。大力推动省级政府对市县级政府的水土保持目标责任考核，层层传导压力，全面压实地方政府水土流失治理的主体责任。

3.2 坚持保护优先，依法严控人为水土流失

正确处理生产生活和生态环境的关系，防止过度开发利用对生态系统及水土资源的影响和破坏。要坚持保护优先，实行最严格的人为水土流失监管，即不动摇、不松劲、不开口子，通过强有力的监管，调整人的行为、纠正人的错误行为，把经济活动限定在资源环境可承受范围内。围绕“查认改罚”有效衔接和闭环管理，健全人为水土流失监管制度体系。积极推动卫星遥感监管常态化、全覆盖，确保违法违规行为都能及时精准发现并查处。大力开展水土保持信用监管，将违法违规的生产建设单位和参建单位，纳入全国及省级水利建设市场监管平台并向社会公开，实行联合惩戒，形成“一处失信，处处受制”的失信惩戒长效机制。

3.3 坚持系统治理，统筹推进各生态要素治理

牢固树立“一盘棋”思想，遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹推进山水林田湖草沙综合治理，兼顾上下游、干支流，完善水土流失综合防治体系。充分考虑生态要素内在关联，科学配置保护和修复、自然和人工、生物和工程等措施，有效控制水土流失，增强生态系统良性循环能力。坚持以小流域为单元的水土流失治理技术路线，坚持治坡与治沟相结合，在有条件的地方大力建设高标准梯田和淤地坝。持续推进水土保持重点工程和生态清洁小流域建设。积极推进黄河重点生态区(含黄土高原生态屏障)的生态保护和修复重大工程实施，推进一体化生态保护和修复。

3.4 坚持因地制宜，精细配置各类措施

针对上中下游水土流失情况、禀赋条件和生态功能定位，实施分区防治，精细配置各类措施。在上游黄河源区及主要支流源头区，以自然修复为主，加强预防保护，减少人为扰动，增强水源涵养能力。在中游黄土高原地区，以减少入河入库泥沙为重点，合理布局小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整治、黄土高原塬面保护等水土保持工程，对现有老旧梯田、淤地坝工程进行提档升级。在下游及黄河三角洲地区，因滩施策，实施大汶河流域水土流失治理、刁口河流路生态修复和保护工程，促进沿线受损生态系统修复，改善生态环境。

3.5 坚持两手发力，健全多元化投入机制

制约黄河流域水土保持生态建设的最主要因素是投入严重不足，要建立健全稳定的投入机制。各级财政要加大投入力度，同时推动设立黄河流域生态保护治理专项基金，并积极用于水土流失治理。建立和完善黄河流域多层级、多元化的生态补偿机制，引导受益地区和保护地区之间、上游与下游之间通过资金补偿等方式体现水土保持生态服务价值，切实发挥经济杠杆的调节作用。进一步鼓励和引导民间资本参与水土保持生态建设，切实落实税收、土地出让等优惠政策；推出一批试点项目，积极探索政府与社会资本合作(PPP)模式。大力推行以奖代补、以工代赈等建设管理模式，充分发挥中央投资的撬动作用，调动社会力量和广大群众积极参与水土流失治理的积极性。

3.6 坚持协同治理，构建齐心共治的新格局

坚持中央统筹、省级负总责、市县落实的工作机制。在中央黄河流域生态保护和高质量发展领导小组领导下，充分发挥领导小组办公室的综合协调和黄河水利委员会的支撑作用，推动形成中央与地方、政府与社会、部门与部门之间协同共治的强大合力。完善流域管理体系，充分发挥黄河中游水土保持委员会和晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护领导小组的作用，推动建立省际水土保持部门联席会议制度。加快构建由地方政府负责、水利部门组织、 相关部门协同、社会广泛参与的协调共治水土保持工作新格局。

3.7 坚持科技支撑，提升水土流失防治水平

推动高新技术与水土保持业务深度融合，充分运用大数据、物联网、人工智能等现代科技手段，积极推进高分卫星遥感、无人机遥感、移动采集系统的应用，逐步实现遥感影像的自动化解译，保障高效高质量动态监测。推广新标准、新技术、新工艺，用于水土保持生态建设。充分发挥科研机构和高等院校的智囊作用，重点围绕水土流失机理、防控原理、治理模式、监测和信息化技术等领域，深入开展专题研究和关键技术研发，着力解决一批黄河流域水土保持工作存在的重点、难点问题，为科学推进黄河流域水土流失综合防治提供科技支撑，全面提升水土流失防治水平。