我国钢铁产业投资体制改革回顾和建议

2021-04-04包晓颖王文博

中国钢铁业 2021年9期

赵宏包晓颖王文博

钢铁产业既具有拉动投资、吸纳就业、产业关联度高的特点，又具有高耗能、高排放的属性，因而钢铁产业的发展一方面对地方经济社会发展具有重要的支撑作用，另一方面对节能减排和环境保护带来负面影响。这种鲜明的“两面性”特征，使钢铁产业成为社会各界广泛关注的热点，也使企业投资钢铁项目的审批成为多方利益博弈的焦点。

新世纪以来，随着我国投资体制改革的不断深化，钢铁项目审批制度先是经历了从“管”到“放”的重大转变，而随着钢铁产能严重过剩和环境保护形势愈发严峻，近年来钢铁项目审批又呈现出从“放”到“严”的趋势。

在“十四五”开局之年，面对经济发展新常态下的新形势、新任务、新要求，回顾总结钢铁产业投资体制改革的得失利弊，提出进一步深化项目审批制度改革的意见建议，促进政策优化，对保障我国钢铁行业健康可持续发展具有重要意义。

一、我国钢铁产业投资体制改革回顾

改革开放以来，我国钢铁产业投资体制改革经历了审批、核准、备案、暂停、从严备案共5个时期：

（一）审批期（2004 年之前）

这一时期的投资体制仍具有较强的计划经济色彩，新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门审批项目建议书、可行性研究报告和开工报告。

（二）核准期（2004—2013 年）

为深化投资体制改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用，2004年7月国务院发布了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，将钢铁项目由审批制改为核准制，并由国务院投资主管部门核准项目申请报告，不再审批项目建议书、可行性研究报告和开工报告。

（三）备案期（2014—2019 年）

为进一步深化投资体制改革和行政审批制度改革，加大简政放权力度，2014年11月国务院发布了《关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2014〕53号），将钢铁项目移出政府核准的投资项目目录，企业投资钢铁项目由核准制改为备案制，钢铁项目审批权限由国务院投资主管部门下放至地方各级人民政府，标志着钢铁项目审批实现了从“管”到“放”的重大转变。期间，工业和信息部于2015年4月发布了《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号），将产能置换方案作为钢铁冶炼项目备案的前置条件。

（四）暂停期（2020 年1 月—2021 年5 月）

为遏制违规新增钢铁产能，巩固钢铁行业供给侧结构性改革成果，国家发展改革委、工业和信息化部发布《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》（发改电〔2020〕19号），规定自2020年1月24日起，不再公示、公告新的钢铁产能置换方案，不再备案新的钢铁冶炼项目，我国钢铁项目审批首次进入全面暂停的“空白期”。

（五）从严备案期（2021 年6 月起）

为巩固化解钢铁过剩产能成果，推进钢铁产业结构调整，推动钢铁行业实现碳达峰、碳中和，促进绿色低碳、高质量发展，2021年4月国家发展改革委发布了《关于钢铁冶炼项目备案管理的意见》（发改产业〔2021〕594号），规定自2021年6月1日起恢复钢铁冶炼项目备案，并对重点区域建设钢铁冶炼项目、搬迁改造项目的产能规模、工艺装备水平、绿色化水平提出了更加严格的要求，意味着国务院投资主管部门对钢铁项目审批的态度发生了从“放”到“严”的明显变化，行业管控力度进一步强化提升。

二、钢铁产业投资体制改革的启示

回顾我国钢铁产业投资体制改革历程，无论是改革初期具有较强行政色彩的审批制、核准制，还是后来更加突出企业投资主体地位的备案制，都是为了顺应我国投资体制改革大势而做出的积极变革，对促进我国经济转型升级、推动产业健康可持续发展，起到了关键作用。但同时也存在着一些问题和不足，值得深思。

（一）抓住了重大项目建设的“点”，忽视了平衡市场需求的“面”

2014年之前，我国对钢铁项目采取由国务院投资主管部门负责的审批制和核准制，按照“鼓励先进、限制一般、淘汰落后”的基本原则，陆续通过审批并开工建设了宝钢三期、首钢京唐、鞍钢鲅鱼圈、宝钢湛江等一批代表世界先进水平的精品项目，奠定了我国钢铁产业生产力布局优化调整的基础。

“少而精”的行业投资管理导向也存在明显的局限性，主要是忽视了市场对一般水平钢铁产品需求旺盛的基本面，行政审批与市场需求的矛盾突出，加上缺少对民营钢铁企业新建钢铁项目的监管机制和手段，导致以民营为主的一大批钢铁企业一哄而上，造成我国钢铁行业产能规模的爆发式盲目增长和组织结构的剧变。2000-2014年，我国粗钢年产量由1.28亿吨迅速扩大到8.23亿吨，增长了约7亿吨，钢铁产能严重过剩矛盾激化，制约和影响了行业的健康发展。同时，民营钢铁企业的快速发展，导致国有钢铁企业产量占比从90%降低到50%，我国钢铁行业长期以来以国有为主导的格局发生了根本转变，对“十三五”时期钢铁行业化解过剩产能、推动兼并重组、提升产业集中度等重点工作形成了不利影响。

（二）备案制具有市场化的先天优势，但弱化了“集中力量办大事”的制度优势

2014—2019年，为了进一步深化投资体制改革和行政审批制度改革，同时也为了化解钢铁行业产能严重过剩矛盾，我国对钢铁行业施行了以产能置换为前置条件的项目备案制。这种制度具有三大优点:一是市场性强，用“满足前置条件即可建设”的市场化手段代替行政审批手段来调节行业供需形势，进一步强化了市场在资源配置中的决定性作用，也最大限度减少了中央政府对微观具体事务的管理。二是普适性强，一碗水端平的产能置换政策，适用于不同所有制、不同规模、不同水平的各类钢铁企业，激发了整个行业技术改造升级的活力。三是透明性高，通过公示公告等一系列举措，把所有钢铁建设项目都放在了蓝天白云下，接受社会各界的广泛监督，提升了项目审批制度的公信力。

但项目审批制度的市场化是一把双刃剑，在满足市场需求的同时，也减弱了国家对涉及生产力布局的调整、关乎社会民生的城市钢厂搬迁等重大项目的把控力和话语权，导致河北、江苏、山东等钢铁大省的城市钢厂搬迁和沿海钢厂新建项目扎堆，影响了我国钢铁行业供给侧结构性改革进程，扰乱了我国钢铁产业生产力空间布局。

三、对深化钢铁产业投资体制改革的几点建议

回顾历史，总结得失，未来一段时期，我国钢铁产业投资体制改革应通过强化顶层设计、加强事中事后监管、强化节能环保硬约束等途径不断优化和完善，为推动我国钢铁行业高质量发展营造更加开放、公平、风险可控的营商环境。具体建议有以下几点：

（一）坚持从严把控项目备案制度

近年来，随着供给侧结构性改革的不断深化，我国钢铁行业盈利能力达到历史最高水平。在高额利润的驱使下，新增钢铁产能冲动明显，粗钢产量持续增长，对产业链上下游供需稳定带来较大压力，国家发展改革委、工业和信息化部等行业管理部门已对钢铁控产能、减产量做出相关部署。在此形势下，钢铁项目审批仍须从严把控，遏制新增钢铁产能冲动，巩固来之不易的钢铁去产能成果。

（二）强化重大项目顶层设计

针对一些新建钢铁项目与全国钢铁产业空间布局不一致、不协调的问题，应充分借鉴石化行业由国务院批准产业规划布局方案的模式，加强顶层设计，强化中央政府对重大项目的统筹协调能力，提高地方政府对重大项目的科学决策水平，避免江西省彭泽县承接河北省钢铁产能转移项目被有关部门紧急叫停和处置等事件的再次发生。

（三）加大事中事后监管力度

下决心把项目投资管理的事中事后监督管理上升到与事前决策同等重要的高度，对已备案开工建设项目，应建立企业自查、地方核查、国家抽查相结合的长效监管机制，把监管范围扩大到包括咨询、设计、施工、监理在内的项目投资建设全过程，重点加大对批小建大、未批先建等违法违规行为的处罚力度，加强对项目审批单位的问责力度，强化负面警示作用，提高既定产业政策的执行力和公信力。