江苏省盱眙县乡镇、村（社区）两级公共卫生资源配置建构探究

2021-04-04冯春妍王建明

中国卫生产业 2021年7期

冯春妍，王建明

1.南京医科大学医政学院，江苏南京 211166；2.南京医科大学公共卫生学院全球健康中心，江苏南京 211166

公共卫生资源是公共卫生的载体，是服务于人类健康事业的要素，是指在一定社会经济条件下，由政府或者公共部门（国有或集体）筹资，通过公共财政对卫生部门提供的人力、物力、财力的总称，以保证某一地区乃至全国居民免费或低费享用具有纯公共或者准公共性质的卫生资源[1]。公共卫生资源的合理、高效、和科学配置是提供良好的公共卫生服务的物质基础和前提，盱眙县在新农村建设和逐步实现城镇化以及由村民社会语境向市民社会语境转型过程中，从盱眙县社会经济发展和推动新农村公共卫生事业进步的实际和现实需要出发。明确政府在乡镇和村（社区）公共卫生资源配置过程中的主导地位与作用；以解决乡镇和村（社区）公共卫生资源在某些方面相对缺失问题为重点；突出乡镇和村（社区）公共卫生机构在农村公共卫生服务中的基础性地位和基层性服务职能。积极探究如何构建和完善乡镇、村（社区）两级公共卫生资源配置体系，使盱眙县农村良好的公共卫生事业与新农村建设和城镇化进程同步发展。

1 乡镇和村(社区)两级公共卫生资源配置现实与分析

近年来，盱眙县在社会整体文明、新农村建设、经济发展和公共卫生事业等方面取得了长足的进步。但是，目前盱眙县乡镇和村（社区）两级公共卫生机构在公共卫生资源的物力资源、人力资源、财力资源和信息与技术资源配置上方面相对缺失。

1.1 物力资源

卫生物力资源主要是指支撑卫生服务必须的房屋建筑物、医疗仪器设备和药品等。目前，盱眙县乡镇一级公共卫生机构的物力资源配置比较缺失的是先进的医疗仪器设备，村（社区）尤其是地处丘陵山区的村（社区）物力资源配置在整体上比较缺失，具体表现为：①公共卫生机构中社区卫生服务中心的数量比较少；②乡卫生院承担的13项公共卫生服务项目数量少且占比也少；③基本公共卫生服务在基本公共卫生服务人员的工作中所占的比例只有一半多，其中乡卫生院的占比最少；④乡镇卫生院非公共卫生医师承担的公共卫生服务比例太大，超过了四分之三；⑤部分乡镇一级公共卫生机构对医疗机构医学检验和临床研究中分离的传染病病原、感染性标本按规定进行管理的机构和专业人员资源配置需进一步加强和完善。

1.2 财力资源

财力资源主要指经费，具体表现为：①相当部分的乡镇和村（社区）的公共卫生机构没有经费设立公共卫生科室或者防保组；②由于经费不足的限制，使得部分乡镇和村（社区）公共卫生机构缺乏经费公共卫生专职人员进行定期的系统的公共卫生专项培训，没有设立发热和肠道门诊以及传染病分诊点。

1.3 人力资源

卫生人力资源是反映一个国家或地区卫生服务水平的重要指标之一，是卫生服务体系中最具有活力的、最积极的因素[2]。包括：①实际拥有的卫生人力资源，即正在卫生服务场所工作的人员；②潜在卫生人力资源，即受过卫生职业培训，但目前并没有从事卫生工作的人员；③预期卫生人力资源，即在接受卫生专业或卫生管理教育和培训，将来准备从事卫生工作的人员。目前，盱眙县乡镇和村（社区）卫生人力资源主要是指在乡镇中心卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心从事公共卫生服务的人员，目前，在盱眙县乡镇和村（社区两级）公共卫生机构中卫生人力资源配置的基本状况是：①男性比例为63.38%，女性的比例为33.80%，男性比例远高于女性；②公共卫生人员中学历为高中或中专的接近一半，本科学历仅有三分之一左右，文化程度偏低；③公共卫生人员中专业比例中预防医学只有十分之一，缺乏专业的公共卫生人员；④公共卫生人员中按照职称类别分没有职称的占到了四分之一，缺乏相应的医护类资质；⑤公共卫生机构中公共卫生科室仅有五分之一，缺乏相应的公共卫生服务人力资源。

1.4 信息与技术资源

信息与技术资源是指人类社会信息活动中积累起来的以信息为核心的各类信息活动要素的集合补充。包括：①相当部分尤其是村（社区）的公共卫生机构没有系统完整的疾病统计的信息与技术；②相当部分乡镇和村（社区）公共卫生机构没有按年进行系统疾病谱分析的信息技术系统与软件。

2 构建盱眙县乡镇、村（社区）两级公共卫生资源科学配置体系的思考

2020年5月，李克强总理在政府工作报告中提出各级政府要加强公共卫生体系建设，为人民群众提供良好的公共卫生服务。建立健全农村基本公共服务体系，满足农民群体的公共服务需求，实现城乡基本公共服务均等化是推进乡村振兴战略的重要内容[3]。公共卫生服务是由政府主导的对疾病预防控制并以社会效益为主要追求的服务，公共卫生资源则是提供公共卫生服务的物质基础和根本前提。因此，在新农村建设以及建立和完善乡镇、村（社区）两级公共卫生体系过程中，必须由政府主导其公共卫生资源配置。

2.1 政府主导乡镇和村（社区）两级公共卫生资源配置

2.1.1 发展县域经济盱眙县2019年全年预计实现地区生产总值429亿元、比2015年增长34%；城镇居民人均可支配收入36 179元、农村居民人均可支配收入17 206元，分别增长8.3%、9.2%。盱眙县经济的发展为盱眙县公共卫生事业发展提供了物质基础，为乡镇和村（社区）两级公共卫生资源配置提供了财力支撑。盱眙县牢固树立大卫生、大健康理念，推动实施健康盱眙战略，以改革创新为动力，以促健康、转模式、强基层、重保障为着力点，推动“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变，为人民群众提供全方位全周期健康服务。

2.1.2 提供基础性的必要的公共产品公共产品是指那些能够被大多数人共同消费或使用的产品或服务，如国防、公共福利等[4]。在县域范围内政府必须向转型中的农村提供更多的公共产品，包括硬产品和软产品，硬产品主要是道路，环境治理和网络，软产品主要是宣传教育和人员培训，通过提供公共产品的目的达到传统农村自然生态与新型城镇化社会生态的耦合。

2.2 根据乡镇和村(社区)公共卫生机构的职能实现资源配置效益最大化

①盱眙县由于丘陵和山区的覆盖面大，丘陵占50%以上，乡镇村和自然村比较分散，因此村（社区）应该多配置信息资源、网上医疗、网上诊断。

②盱眙县由于自然村相对较小，人口较少、分散，交通不便，乡镇作为行政枢纽，是发展社会公共卫生资源配置的积极作用。乡镇为农村社会转型向新型城镇化发展的核心，由二元社会逐渐向一元社会转型。

2.3 完善乡镇、村（社区）公共卫生服务机构体制建设

乡镇卫生院在农村三级医疗卫生服务体系中居承上启下的关键位置[5]。盱眙县乡镇、村（社区）两级公共卫生资源的合理配置能够积极推进农村集中居住区建设,强化社区服务功能,对村卫生室进行合理布点规划,优化农村公共卫生资源配置，实现乡村卫生机构管理的一体化村卫生室建设。盱眙县政府对村卫生室的人员、业务、药品、财务等人力资源和投资建设的村卫生室的房屋和设备等物力资源统一管理，切实提高乡村医生待遇,全面落实乡村医生补偿政策，织密基层公共卫生服务网[6]，从而实现盱眙县乡镇、村（社区）两级公共卫生资源的合理配置。

2.4 确立乡镇、村（社区）两级公共卫生机构职能

2.4.1 乡镇公共卫生机构的职能 ①改善农村民生：乡村振兴的根本目的，是要实现农业农村现代化，最终要落实到增进民生福祉上来[7]。重点是要积极引导形成特色优势产业；科学长远规划农村地区的公共基础设施，不断下大力气持续改善群众的生产生活条件。②优化生态环境：对农村的生态环境进行系统综合治理，让绿色农业兴起来、活起来。③夯实基层党建：农村的改革深化需将基层组织建设放在农村发展重要位置，发挥党组织战斗作用[8]。认真履行农村基层党建主体责任，打好“党建+公共卫生资源配置”的组合拳[9]。

2.4.2 村（社区）公共卫生机构的职能管理的主要职能是计划、组织、控制、激励和协调这5项活动[10]。村（社区）公共卫生机构的管理职能是指在政府部门的指导下，协助各部门组织村（社区）成员进行自治管理，搞好村（社区）公共卫生服务，组织公共卫生志愿者服务和宣传教育等工作。

2.4.3 乡镇、村（社区）公共卫生资源要素的有机配置盱眙县乡镇、村社区各自公共卫生资源配置的重点是有差异性的。

①乡镇卫生院主要需加强卫生财力资源和卫生物力资源的配置，主要是政府提供公共产品配置附之社会资源配置。

②公共卫生工作是基层卫生工作的重要组成部分[11]。村卫生室或者社区卫生服务中心，由乡镇卫生院指定的村卫生室提供服务，相应的补助资金实行“费随事走”，确保基本公共卫生服务按计划推进，从而合理配置公共卫生人力资源和卫生物力资源和卫生财力资源。同时盱眙县政府要强化人力资源的配置，加强农村公共卫生人才队伍建设。将德才兼备的人员充实到公共卫生队伍并保持相对稳定；加强对公共卫生相关法律法规等内容的培训，提高公共卫生人员的整体素质和业务水平；提高乡村医生保障水平,做实乡村医生参加企业职工养老保险工作,建立完善乡村医生执业风险化解机制[12]。

③盱眙县政府尤其是卫生健康委员会应加大对卫生信息和技术资源的配置，可以通过互联网+的技术进一步加大对基本公共卫生服务的宣传力度,通过电视、报纸等传统宣传载体和微信、微博等新媒介,深入宣传项目相关政策和服务内容。