传统城乡规划与国土空间规划过渡期下的控制性详细规划编制适应——以《江门市新会区城北片区控制性详细规划调整》为例

杨见霄

广东省江门市江海规划建筑设计院有限公司 广东 江门 529000

1 现存规划背景解读

随着国土空间规划范例逐步出台，地级市陆续开展双评价双评估以及规划的前期筹备与编制工作，国土空间规划编制可谓正处于大象过河、短兵相接的阶段，大部分地区的控制性详细规划已不同程度地限制审批，城市社会经济发展与建设的不停步将决定规划编制不可能待一切成熟方且解放。

在这一窗口期，控制性详细规划在顺利进入国土空间详细规划编制成熟阶段之前，应尽量以多规和谐的自觉性行动与不断衔接国土板块的觉悟为前提采取努力。

2 传统城乡规划编制手法——新中国成立以来承载指导城乡建设的伟大功臣

自民国时期一直到新中国成立以来，传统规划的编制，经历城市规划向城乡规划结合，最终形成时下越来越完备的编制体系，作为利益分配的公共政策是政府发展经济、调控市场、管理社会的重要手段[1]，规划服务于对城市发展的方向的控制与针对细化用地的管控上。

而关注控制性详细规划层面，仍以法制化与单元化管理的两大特征进行管控，着重衔接抽象与具象规划体系之间的关系，指导下级实际的建设操作。但随着社会的日新月异存在很多问题，导致不改进必将制约发展本身，未来的进步形势已逐渐体现出这种不调和的不适应：①城乡规划与国土一度分离考虑，自规自划，使得批复实施后原本可避免的冲突造成的调整过多，造成反复资源浪费；②原来的技术层面不存在“一张图”的共享平台导致信息不对称，规划难以衔接，造成部分规划疏于对接，编制的过程与实施后仍然步履蹒跚地探索前行；③由于控规本来就是为建设落地应运而生的产物，很多控规的变化变得容易，是为了某些重大发展项目而有所偏颇，普遍存在过度强调实施，而失去全面考虑的整体感，缺少总规划的灵魂所在，功能定位传承度和解读度明显欠缺。

3 新型国土空间规划编制手段——更适应未来瞬息万变的共享合作型社会

“五级三类四体系”的国土空间规划的提出与诞生，宣布国土规划与城乡规划终究归一，目前国土空间规划属于摸索阶段，不断小心翼翼地逐步递进，通过示范点小试牛刀再遍地开花，对于国土空间详细规划的编制亦步亦趋。

其鲜明特点为：①首次与国土数据结合，规划更便于分析评价，编制更符合实际需求的规划；②充分调动信息化，通过共享平台连接，实现数据对话，并强制责任化；③从“三线”下放的规划更严格执行对生态、农业等的空间保育，确保城镇的发展更具有管控性；

4 传统控规编制与国土空间控制性详细规划的异同与关联

同：①均为处在上下协调，落实到建设层面的指引地位；②均需遵循上位规划，与已发生的专项规划和已批控规衔接，并以已批控规为基准将自身方案调至最优；③对需管控的标的基本一致；

异：①后者强调与国土数据的严格对应；②后者通过共享平台打造统一的规划系统；③后者强调对“三线”的尊重与对应，强调实操性与可持续发展并存。

关联性：前者是根基，而后者是前者的优化与进阶，是时代推进必由之路。

5 过渡期的规划编制关注重点

（1）逐步修正自规自划的闭门造车。由于原控规存在无法适应现行发展特点的问题，造成了“控规控制不住，规划等于没规”的状态。而控规作为衔接上位规划与实际建设的至关重要节点，应先清算好之前编制弊端的旧账，再与新国土空间规划衔接。

（2）与国土空间数据建立联结。与国土空间数据与平台对接，共享联网平台是日后大趋势，数据库正在建立之初，为的就是更好地为日后的国土与城乡规划的对接打造可靠的载体，对于日后管理、查阅、校核以及监督形成便利、准确的系统，现正是要逐步为数据库的完整建立做好准备。

（3）关注上位编制的最新走势。由于各地正处于逐级编制国土空间规划的过程中，在等待衔接的过程中时刻关注上位的走势，揣摩上位最新的意图，不应错过每一次与上位规划之间的沟通，从中获取与旧时不同的信息或者发展方向上的变化。

6 案例实践解读

6.1 案例概述

原控规为广东省江门市新会区会城街道的城北片区控规，本片区属于会城主城区北部边缘的历史工业遗留片。本片区在原控规中定位以居住功能为主，原控规计划全部工业用地通过“三旧”改造清迁，打造新的城区北部居住组团。

存在控规范围内的新会电器厂属于区重要企业，由于发展需要需进行新项目生产，该项目将对该区的经济产值与劳动就业改善存在较大程度的提升。现计划采用其现状厂企所在位置以北与之相邻同属其权属的未利用地进行建设，用地权属情况梳理不尽翔实，导致该厂企未被列入新会区工业控制线范围。

而《江门市国土空间规划》正在进行编制，三区范围内非极重大工业项目的新编控规不得审批，仅允许部分经评估对区内重要的项目涉及的控规进行调整，这一时刻需充分解读业主意图，更需要逐步深化控规编制，以完善历史遗留问题，显得举步维艰。

6.2 调整过程

（1）解读最新上位规划，明确片区的方向与调整的依据充分性。对于新的《江门市国土空间规划》公示以及最新的产业形势进行解读，明确该片区将仍以装备制造业为本底，且对影响区内的重点企业以及项目有稳投资政策的支撑，因此确定调整具有产业环境背景基础。

（2）协调城乡基本空间边界。明确城乡战略性保护与城镇化发展的空间范畴，联系土规的“三线划定”的基本原则[2]，经过“三线”叠合分析：调整地块处在城镇开发边界内；地块以及周边用地均属于建设用地，无基本农田保护区；另外，拟调整地块距离圭峰山国家森林公园最外围的林业生产基地线800多米，远离生态红线。因此符合“三线”管控要求。

（3）叠合本地块以及周边相邻影响地块进行宗地权属关系细化。套取权测数据后发现，权属与原控规的地块切割存在较大差异，业主期望取消穿越权属的东西向规划支路，并调整全部权属作为工业用途。本次项目落地的另一处权属属于另一编码地块，可与东侧一类工业连片发展且对城市景观影响甚微，针对项目重要性可允许调整，并升级为一类工业用地规划发展；再者，经评估由于东西向支路作为日后东侧用地的主要疏散通道，缓解交通压力，尽管穿越两处权属仍需保留规划。

（4）对地块周边进行多维度评估，对本地块配以时序性以及边际管控。地块周边涉及非规划工业用地较多，应充分考虑社会风险。对于保留村庄、现状居住用途以及是周边规划作居住、教育用途的用地则采取办公绿化功能限制；由于厂企近期内仍将发展，参考周边的一类工业规划，管控中允许权属范围内设定近期保留以及改扩建，远期控制三旧改造仍按居住性质实施。

（5）紧遵国空底图底数进行调整。通过Arc GIS中图形属性的一统，将原本各自独立的数据归总，形成卫星影像、宗地权属出让情况、控规覆盖情况、“三线”、国土土地利用规划等多层次叠合分析的综合性联网交互系统，利于在规划工作中调取各类数据查阅，便于庞大的数据库分析下的国土空间规划开展提高效率。

（6）调整效果。经调整衔接后，重大利害关系人较满意，能顺利启动近期生产；相关部门重整上一版不翔实的基础数据，理顺不尽清晰的规划管控要求，使得日后管理更具有明确性；对于镇街而言，重大项目落地使其增产创收，并对街区规划落实科学合理的调整，为日后建设的可持续性提供坚实的依据。

7 结束语

在传统与新形势碰撞的交叉口，顺利适应不调和往前迈进，就能促进三赢的局面。在原本传统规划的篇章中，业主的诉求协调不到位以及控规的破碎式开展等根本无法做出一顿符合大众的饭菜，尽管众口难调，在这过渡时期，回归最本质去解决实际问题，仍能取得卓绝的成效。