我国政府投资工程项目管理问题及对策分析

2021-04-03陈莹

城市建设理论研究（电子版） 2021年29期

陈莹

珠海市金湾区政府投资项目建设管理中心广东珠海 519090

当前社会经济发展速度较快，我国越来越多政府投资工程投入到建设中，这些工程能够带来较为突出的社会效益以及经济效益，还会对地方的经济发展规模、速度、效益以及质量产生相应的影响。通过分析近些年的投资审计可知，我国政府投资工程在管理中会出现一些问题，这将会阻碍工程建设工作顺利开展，还会对工程的进度、质量以及建设效率产生严重影响。这就需要有关部门根据实际情况掌握这些问题出现的原因，制定相应的管理对策，解决其中的问题，并制定科学、合理的项目管理模式，使工程项目管理效率及质量提高，保证顺利开展管理工作。

1 政府投资工程概述

1.1 含义

在改革开放持续推进以及经济快速发展的背景下，我国城市建设规模扩大，出现了各种各样的工程项目，其中有许多市政工程以及基础设施建设工程，这些工程项目主要是由国家财政部门投资来建设，从而这类工程被称作政府投资工程。此类工程发展能够在一定程度上提高地方经济发展水平以及城市建设水平，并且能够满足社会经济发展以及文化建设需求，工程投资资金主要来源于政府财政投资、国家财政担保、发行债券以及外国政府赠款等。

1.2 主体

一般工程项目的主体有管理方、决策方以及出资方，具体来说，投资主体即为政府以及财政部门，政府部门依旧是决策主体，但会有较多的管理主体，比如文教卫生管理部门、发改委以及建设局等[1]。

1.3 管理模式

政府投资工程不同于商业工程，该工程项目具有一定的公益性质，当前主要有三类工程管理模式，以下为具体分析：(1) 政府部门组织专门人员建立管理小组或者是成立管理机构，合理管理工程项目，但该模式存在一定的问题，比如需要进一步提升人员素质及能力，相关人员没有充足的管理经验，极易出现工程管理分散的情况，并使项目出现一些安全以及质量隐患，没有做好工程项目的监管工作，还比较容易出现滋生腐败等情况。(2) 针对多个工程、大型工程时，应该全面构建基础建设部门，负责长期的工程管理工作。(3) 在社会经济不断发展的背景下，工程管理制度越来越完善，一些地区政府部门能够对政府投资项目进行直接管理，并且能够委托企业开展管理工作。

2 政府投资工程管理存在的问题

2.1 没有准确定位政府部门的角色

政府需要向工程项目建设投资，那么资金的主要来源是财政税收收入，这意味政府投资工程是取之于民，并且用之于民。这就需要对政府相关部门的角色进行准确定位，注重工程项目建设的质量，然而现阶段政府部门会受到部门利益、管理机制、投资体制的影响，从而更注重开展管理工程投资资金这一工作，不注重工程项目本身，管理工作开展中“管理”的人较多，但真正能负担起责任的人较少，大多数人只是纸上谈兵，没有将工作落实到实践中，如果在工程建设中出现问题，那么就会出现部门间推诿扯皮的情况，对工程顺利开展和建设进度产生严重影响。

2.2 没有足够的投资管理以及建设监管力度

政府部门是政府投资工程管理中的主体，同时也是工程项目的业主，因此其需要对工程项目建设负责，也需要做好市场监管工作，当实施者以及管理者为同一组织机构时，会出现干部失职以及管理失效等问题[2]。然而当前我国政府有关部门没有做到政务信息完全公开与透明，存在混乱的政府投资管理秩序，对建设单位没有进行相应的管理，阻碍着工程质量的提升。

2.3 没有完善的法律法规

当前工程建设工作开展需要依靠良好、健康的内外部环境，尤其是全面的法律法规，其可作为项目进展主要依据与保障，实际情况下，关于政府投资工程的法律法规还不够完善，并且一部分法律法规在实际实施中难以获得良好效果，许多工程在不具备施工许可的情况下就能够开始建设，在工程的建设施工环节，进度规划不够科学，没有根据相关程序完成工程施工工作，并且不具备良好的工程管理经验，使得工程管理缺乏保障。

2.4 未全面落实工程施工安全和质量管理工作

当前许多施工企业没有全面开展工程施工管理工作，在工程施工阶段所采用的措施不合理，没有全面开展安全管理工作，不够重视工程的施工质量管理工作，这都会对工程建设水平产生严重影响。当前政府投资工程在这一方面遇到的问题有以下几种：没有加大对于员工开展安全教育的力度；进入施工现场的人员没有合理佩戴安全工具；施工现场管理不具备良好秩序；在建筑材料库房方面没有完善的管理制度；落实质量安全责任制的力度不足；施工工作没有根据施工标准来开展，使得施工后工程存在安全隐患；施工人员实际作业中存在违章情况。

2.5 应进一步提升管理人员与施工人员的素质

政府投资工程应该和其他工程项目相同，注重工程的质量。在工程项目建设过程中会涉及到许多人员，因此工程属于人员密集以及资金密集的项目，因此投入的施工人员以及管理人员比较多，人员专业能力以及素质对于工程建设质量有决定性作用[3]。现阶段，政府投资工程一线施工人员中农民工占比较大，这些人大多不具备较高的科学文化水平，所掌握的施工操作技能少，还存在流动性较大的情况，通常是劳务公司安排的临时工，不了解工程建设相关法律法规、建设标准以及质量安全规范，将对工程建设质量产生严重影响。

3 解决政府投资工程管理问题的对策

3.1 完善政府管理机构的职能

3.1.1 经营性投资工程需制定项目法人制度

一些政府投资工程具有经营性质，例如收费道路、桥梁以及水厂等，针对这一类型的项目应该制定法人责任制度，项目运用工作由工程项目法人来负责，通过代建制进行工程建设，基于工程项目管理市场，将管理机构作用充分发挥出来，突出政府职能，提升工程的建设水平。

3.1.2 公益性投资工程构建管理机构

除了经营性的政府投资工程，还有一些公益性质工程，像是政府办公楼、学校、社会福利院、监狱等，因此应该根据科学管理步骤开展工程项目管理工作，政府部门应该构建专门的管理机构，对工程项目运行加以管理，管理中突出代建以及专业化项目管理，同时借鉴他国成功经验，通过社会团体力量将工程项目管理水平不断提升。

3.2 建设工程部纠错机制

首先，需要在政府投资工程方面完善法律法规，虽然现阶段我国构建了关于政府投资工程的法律法规，比如《政府采购法》，该法规有较广的应用范围，但受到采购工程建设材料与普通商品采购相比更加复杂，这就需要将采购流程不断细化[4]。并且需要不断完善其他内容，使政府投资工程建设有据可依。其次，政府部门应该有效管理工程相关人员，全面落实思想教育工作，对优秀人才的管理工程进行筛选，使人员行为更加规范。再次，应该完善构建工程管理制度，有效构建内控制度，保证能够顺利开展工程建设工作，在各个环节上加以把控，避免在工程项目中出现个人舞弊情况。最后，全面落实外部监督工作，加强审计工作的效力，纪检部门和监察部门应将自身监督作用充分发挥出来，防止投资中有贪污腐败的问题出现。

3.3 合理构建工程监理制度

所有工程项目在建设中都需要监理单位开展工程监理工作，在工程设计阶段就需要进行监理，直到最后工程竣工，在项目整体建设中全面官产，能够为工程项目质量提升提供保障，需要招聘资质较强的监理单位以及监理师，合理构建监理机制，确保有规范的建设方案，使工程项目的建设方案不断优化，以此提高项目效益。

3.4 采用科学的工程建设模式

一般是由业主来选择工程项目的建设模式，通常我国采用建设监理制，这是国际上使用比较广泛的一种建设方式，对于工期有一定的要求，并且工程项目设计环节与施工环节紧密衔接，那么上述建设模式不再适用。政府投资工程运用项目部承包等建设模式，能够推动工程建设进度，确保工程的质量。

3.5 完善资金集中支付机制

建设政府投资工程应该投入充足的资金，而过于密集的资金会对财政部门开支产生影响，为避免出现意外情况，需要构建基建储备基金，全面落实工程项目预算工作，使工程建设资金较为充足。一些工程具有较长建设周期，因此应该构建集中支付体系，确保有充足的工程资本。

3.6 基于市场化方式改革政府投资工程管理模式

目前我国对财政支出结构进行调整和优化，一般的竞争性与经营性领域，国家投资将不再参与，主要是参与到公共服务领域，以此来满足民生以及社会发展的需求。除此之外，当前城市化发展进程越来越快，城市政府为了将城市的竞争力提升，开始加大建设城市基础设施、能源以及交通等工程的力度，通过这些工程的建设，向城市居民提供质量更高的公共服务。主要策略有以下几点：(1) 采取市场化方式对公共财政资源进行优化配置，以此种方式来优化社会资源，确保实现其可持续发展，将工程建设自身经济性提升；(2) 合理运用社会化力量服务于政府，确保政府能够在工程管理的专业性、技术性事务中脱离出来，更注重制定规划、完善政策、加强公共服务和维护市场秩序，应用法规以及经济方法对政府投资项目进行管理；(3) 提升专业化管理水平，将工程质量的终身责任制全面落实，同时增强责任心。

4 构建合理的政府投资工程管理模式

4.1 项目委托管理模式

工程项目应用委托管理模式时，会使政府以及项目管理公司间形成合同契约关系。政府投资工程的经营管理权将委托项目管理公司开展，政府应该保证市场竞争的有序性、公开性、公平性以及公正性，并且应签定相应的合约，实际来说，政府主要是购买项目管理公司的管理以及服务才能[5]。原本项目管理存在“建设指挥部”或者是“基建处”，这些机构不是独立的项目管理公司，也不是独立的核算单位，只是可以行使行政管理职能以及协调职能，政府部门间未签定合约，导致各方的义务以及权利不够明确，政府体系内会通过行政手段进行资源分配。项目委托管理模式中常应用的是政府管理项目模式，其主要依托于市场、主要手段是竞争、最终目的是提升投资效益，保证竞争的公开性与公平性，从政府封闭内部管理向外部市场转变，是一种能够在资源配置、经济运行中发挥主导作用的市场力量。政府最主要的作用是确保工程建设质量、数量、效率，能够提升投资项目的决策水平，进行市场经济环境宏观管理，建设政府投资工程、在管理领域应用市场机制，避免政府在项目生产管理中出现垄断的情况。

当前有很多调研数据表明，如果在提供商品、服务等方面将政府的作用减少，那么将在一定程度上提升经济效益，基于此做出的判定是扩大市场力量，减少政府的作用。外国相关理论有：(1) 政府只是提供公共产品，在运作时应采用市场方式来解决。(2) 供给公共产品时，应该对“政府提供”、“政府生产”概念进行有效区分，政府主要是提供公共产品，以授予经营权、签订合同、经济资助、法律保护等方式委托私人部门来提供，政府需要明确具体的需求。那么我国政府在投资工程方面，可采用通过市场力量以及竞争手段建设政府投资项目的委托管理模式。

4.2 项目委托管理的实现途径

4.2.1 集中专业化管理政府投资工程

不同的政府投资工程具有不同的专业性质，那么其管理工作需要由不同政府专业机构开展，这一专业机构可行使业主职能。一些政府投资工程具有较高的管理难度，可以对国际工程项目管理公司进行筛选，将其引人到项目的全过程管理中，并以国际工程咨询公司做出的管理行为作为示范，使国内管理公司不断发展和完善。此外，应该由工程咨询协会联合建设监理协会，来划分出项目管理公司的层次，主要面向可开展工程咨询以及建立工作的公司，并充分考虑到其参与项目管理的能力以及业绩，向政府部门推荐其中的优秀者列清单，业主委员会即可基于此考察选用管理单位，并根据工程咨询公司工作内容以及要求，制定内部考核以及评分办法，定期公布结果，将效果差的公司淘汰。

4.2.2 组织编制委托管理合同

在国内政府委托管理工程属于新的管理方式，因此应制定标准的合同文本，将委托谈判过程简化，确定管理公司实现控制成本控制、项目工期以及质量目标的责任和权限，明确专业机构监督检查管理公司的方法。

4.2.3 确定政府机构间的权力与责任分配

在工程的建设过程中，使用单位、财政部门、预算部门的法定职责不同，结合法定职责，需要将其作用充分发挥出来。使用单位可提出需求参与到设计审查、交付验收过程中，对于政府工程投资规模、建设与否有决定权，建设部门在前期可行性研究、编制概预算、建设等方面积极参与，还可管理、维护财政部门以及预算部门，需审查、集中支付工程预算。提升工程透明度，通过法律法规、行政规定、政策等进行控制，政府投资工程应由多方监督，保证工程实施廉洁性、公正性。