深入学习贯彻长江保护法推动治江事业高质量发展

水利部长江水利委员会党组成员、副主任 吴道喜

长江保护法作为我国第一部流域法律，已于2020年12月26日颁布，将从2021年3月1日起正式施行。长江保护法把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署转化为国家意志和全社会的行为准则，坚持生态优先、绿色发展的战略定位和共抓大保护、不搞大开发的战略部署，针对长江流域保护治理和绿色发展法律保障不足等问题，制定了一系列特别制度措施，为全面依法行政、依法治江，实现长江流域治理体系和治理能力现代化提供了重要法制保障。

一、长江保护法的立法特点

1.长江保护法体现了鲜明的立法特点

一是在立法理念上明确了长江流域保护和发展的战略定位和战略部署。长江保护法准确把握生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，一方面明确了生态优先、绿色发展战略定位，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，建立健全一系列硬约束机制，促进长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现长江流域科学、绿色、高质量发展。另一方面明确了共抓大保护、不搞大开发的战略部署。在坚持更高的保护标准、更严格的保护措施，强化资源保护、污染防治和生态修复等方面规定了一系列生态修复措施。二是在立法要求上确立了流域保护和发展的基本原则和目标导向。长江保护法充分体现了统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理的基本原则和保障流域水安全，实现人与自然和谐共生，实现中华民族永续发展的目标导向。三是在立法制度上强化了流域保护和发展的全面覆盖和有效保障。长江保护法涉及体制机制、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等诸多方面，达到空间领域和要素的全面覆盖。特别是针对非法侵占河湖水域，占用长江流域河湖岸线，非法采砂，三峡库区、丹江口库区等重点库区污染水质等方面设置了更严格的法律禁止性规定，有效保障了长江保护和发展各项制度措施的实施。

2.长江保护法突出了“五个重要特性”

一是流域管理的综合性。长江保护法明确在国家层面建立长江流域协调机制，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，统一指导、统筹协调长江保护工作，建立起事权明晰、权责统一、监督有序、制约有效的运行机制。特别是以促进涉水各方责权利相统一为关键点，打通机制性梗阻，提出建立健全长江流域信息共享系统、统筹协调制定河湖岸线保护规划和修复规范等，有利于实施山水林田湖草的流域综合管理。二是监管工作的协调性。长江保护法坚持系统观念，加强规划、政策和重大事项的统筹协调，在法律层面有效增强长江保护的系统性、整体性、协同性，有效推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。特别明确要求长江流域相关地方在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复以及办理重大违法案件，依法开展联合执法等，也首次提出区域协同立法，有利于维护公共利益和协同关系，提高流域保护和治理的绩效。三是责任主体的多元性。长江保护法明确了各级政府责任，在加强长江流域生态环境保护和修复、规范各类开发建设活动、促进资源合理高效利用等方面都进行了全面系统的制度设计，统筹协调好水的多种功能，多水共治，水陆共治，有利于树立生命共同体的理念，建立“条块”结合，社会多元治理的高效管理体系。四是法律适用的边界性。长江保护法调整范围突破了传统流域立法的空间局限，一方面考虑流域水的自然属性，按照流域集水区域确定自然空间单元；另一方面又考虑流域的社会属性，将集水区域所涉及的19个省（自治区、直辖市）的相关县级行政区域纳入法律调整范围，确立人类生产生活的社会空间单元，有利于充分发挥法律的辐射效应，通过流域整体推进与区域协同执行相结合，为法律实施的便利提供了良好的适用边界条件。五是法律责任的震慑性。长江保护法系统明确各级政府的责任，实行长江流域生态环境保护政府责任制和考核评价、约谈以及人大报告等制度。针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂、非法侵占河湖水域等重点问题，设立了严格的限制或者禁止性条款，与长江保护法施行前的法律制度比较，实施更严格的损害赔偿追究制度，新增众多刑事责任规定，大幅度提高罚款额度，增加处罚方式，让破坏生态环境付出相应代价，有利于补齐现有法律责任的短板和不足，解决了实践中普遍反映的违法成本低与获利高、法律责任偏轻的问题，切实增强法律的震慑性。

二、长江保护法施行的重大意义

1.长江保护法为系统解决长江流域保护治理和绿色发展法律保障不足问题提供了重要支持

一是在破解流域保护和治理重大问题上提供法制途径。作为一部特殊法，长江保护法统筹资源、生态、环境保护与治理，按照“山水林田湖草统筹治理”的生态系统观，注重兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，协调上下游、干支流、左右岸、地表地下、城乡区域关系，将长江流域资源与生态环境的相关要素、多种价值和服务功能进行综合平衡，做到聚焦水资源、水生态、水环境、水灾害、水域岸线等方面存在的主要矛盾，提供破解制约长江保护与治理的热点、难点、痛点问题的法制途径。二是在促进流域绿色发展方式上提出了具体制度措施。作为一部推动长江经济带绿色发展、可持续发展和高质量发展的绿色促进法，长江保护法立足长江经济带生态优先、绿色发展主战场，根据国家长江经济带高质量发展的战略部署，注重以流域生态系统承载能力为红线，规划经济社会整体布局，在重点行业和重点用水单位节水技术改造与提高水资源利用效率，重点行业清洁化改造与节能减排等方面制定了一系列针对性的制度措施。三是在制度设计上体现了继承与创新精神。作为一部流域专门法，长江保护法从全流域出发，系统设计和安排各项制度，把许多政策性制度用法律的形式固定下来，如财政转移支付、节水行动制度等。除对已有的法律制度进行细化和完善，还突破了一些现行的法律制度，创设了诸多新的法律制度，如设立专家咨询委员会，建立健全流域信息共享系统等制度，体现了继承与创新精神。

2.长江保护法为实现流域治理体系和治理能力现代化提供了重要法制保障

长江保护法共分九章96条，在制度方面设置了严格的法律规定，其中水利部门单独负责的制度有9项（流域管理机构有6项职责），水利部门与其他部门共同负责制度3项，未明确负责主体、主要涉及水利部门制度16项，共28项。这些制度规定主要包括：统筹水资源合理配置、统一调度和高效利用；实施控制性水工程统一调度；加强长江流域工程防洪减灾工程和非工程建设；明确河道采砂规划和许可及联合执法；长江干流、重要支流和重要湖泊控制断面的生态流量管控指标制定和生态流量泄放管控；制定长江流域饮用水水源地名录；完善规划和建设项目水资源论证制度与建设节水型社会；制定并组织实施长江干流和重要支流的河湖水系连通修复方案；制定实施长江河口生态环境修复和其他保护措施方案的职责；针对生态用水调度、占用河湖水域岸线、河道采砂活动制定严格的法律责任。这些制度规定为水行政主管部门和流域管理机构依法治理与保护长江，实现长江流域治理体系和治理能力现代化提供了重要法制保障。

三、长江保护法的落地实施

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的生命力在于落实，法律的权威也在于落实。长江委要履行好长江保护法赋予的职责使命，抓好法律条文的学习宣传，加强配套法规建设，系统谋划落实法律的各项规定。

一是要抓好法律的学习宣传。在长江保护法施行这一历史新起点，要提高政治自觉、思想自觉、行动自觉，深刻理解长江保护法施行的重大意义，熟知法律所赋予的各项职责。要从践行习近平总书记法治思想，推进依法治国，依法行政，维护社会主义法律尊严的高度，深入学习长江保护法，不断扩大长江保护法的宣传途径，组织开展集中宣传活动，面向社会广泛宣传长江保护法实施的重大意义和主要法律制度，努力营造良好的法治氛围，全面提高全社会长江大保护法治观念。二是要加快推进长江流域水法规体系建设和配套法规制定。加强对长江保护法相关配套法规的专题研究，开展 《中华人民共和国水法》的修订以及“河道采砂管理条例”的制定工作，切实做好与长江保护法的相关制度衔接。加快开展流域控制性水工程联合调度、丹江口水库管理等重点领域、重点区域立法前期工作，尽快出台“长江流域控制性水工程联合调度管理办法”“丹江口水库管理办法”等部门规章。三是要系统谋划落实长江保护法各项规定。在体制与规划方面，要深入推进河长制湖长制，促进涉水事务管理与河长制湖长制平台的深入融合，要深入研究流域综合规划与长江流域发展规划在内容、体系等方面的异同，找准流域综合规划定位。在水资源管理方面，要完善规划和建设项目水资源论证制度，研究提出长江流域实施取水许可负面清单制度。在水资源保护与生态修复方面，研究提出长江流域饮用水水源地名录准入和退出管理要求，建立长江流域饮用水水源地管理台账，建立重要饮用水水源安全保障达标检查与评估制度，制定用水效率管控、用水定额评估管理、节水评价、重点监控用水单位监督管理等制度。在河湖管理方面，要开展修订长江口综合整治规划，研究制定长江口生态修复方案和其他保护措施方案。在防洪减灾方面，复核并优化长江流域水旱灾害防御体系总体布局，研究提出工程措施和非工程措施建设的总体安排,进一步加快实施水工程联合调度。在水行政执法监督方面，研究提出非法采砂、非法侵占河湖水域岸线行政处罚裁量基准，规范行政处罚自由裁量权，为流域水行政执法提供指导，强化沟通协作，进一步深化和拓展部门与区域联合执法工作机制建设。在综合管理方面，加快“放管服”改革，研究建立监测信息共享机制，建设信息共享平台。在水文化建设方面，普查古渠、古堰、古站等水文化遗迹，研究和挖掘长江水文化内涵，谋划好长江水文化遗产保护规划，为推进长江流域经济社会高质量发展注入强劲的精神动力。