土地要素高效配置的问题分析对策及建议

张 杰

山东省鄄城县自然资源和规划局山东 鄄城 274600

1 基本情况

1.1 重点项目实施和保障方面

2020年省重大项目2个，当年使用省配置新增计划指标775亩，办理了农转用和土地征收。市重点项目9个1164 亩，办理了征地、供地手续。2021年省重大项目3个，其中为生物学院使用省计划指标393亩，办理了农转用和土地征收。低风速风电产业园使用2019年批复土地，鲁西药业使用2020年批复土地，办理了供地手续。省重点项目8个，当年使用新增计划指标824亩，挖潜指标222亩，办理了农转用和土地征收。上述省市重点项目均已实施。

1.2 土地成片开发方面

鄄城县2021年批准的成片开发面积700.2433公顷，批准的拟征收地块面积278.6456公顷，已批复面积89.7715公顷，完成当年比例37.34%，总任务完成比例32.22%，在全市处于靠后位置。

1.3 征地供地和土地利用方面

1.3.1 征地供地情况

2009-2021年，鄄城县共征收土地2114.3048公顷，完成土地供应1914.1271公顷，平均供地率为90.53%，其中2009年没有征地，2010年、2015年、2016年和2017年四个年度的供地率已达到了100%，批而未供土地主要集中在2018-2021四个年度。

1.3.2 闲置土地处置情况

2021年度，鄄城县闲置土地共计370亩，涉及五个项目，分别是即发房地产三个项目面积196亩，大川置业房地产项目73亩，银田置业房地产项目面积101亩；已盘活273亩，盘活率73.78%，剩余菏泽大川置业有限公司一个项目至今还没有盘活。

1.3.3 城镇低效用地在开发情况

2020年鄄城县完成低效用地盘活21个项目，盘活面积59.8688公顷；2021年申报盘活项目16个，面积68.447公顷，目前省厅还没有审核。

2 存在的主要问题及成因分析

2.1 土地要素保障能力不足

2.1.1 项目的选址不符合现行规划

比如，2021年鄄城县列入省重大项目的有3个，除低风速风电产业园270亩土地在2020年已经批复为建设用地外，其余2个既不符合土规，又不符合城规。尽管自2021年8月初就组织开展两规一致性修改工作，但直至11月中旬两规一致性修改方案通过省政府批准，至11月16日菏泽生物医药职业技术学院土地征收方才完成省级审批备案。而鲁西药业项目由于两规均不符合，迄今未能纳入土地征收成片开发方案，该项目尚有42亩土地至今无法办理土地征收手续，不能享受到省重大项目配置的新增建设用地指标政策。

2.1.2 项目用地不符合成片开发政策

新修订的《中华人民共和国土地管理法》对土地征收做出重大修改，根据第45条，除国防外交、基础设施、公益事业、保障性住房用地之外，其他项目用地，必须纳入成片开发方案，经省政府批准后，方可以允许申报土地征收手续。根据自然资源部和山东省自然资源厅土地征收成片开发方案编制规则，只有纳入国土空间规划城镇开发边界集中建设区范围内的土地，才允许纳入土地征收成片开发[1]方案。去年鄄城县的重大工程项目，只有金土地医疗器械、城投化工等少数项目位于城镇用地范围内，其他均位于村镇用地范围内，不符合纳入土地成片开发范围的条件。经与上级积极争取，把一部分已经落实挂钩指标的村镇规划用地、以及不需要指标的村镇建设用地，如和美饲料、富达生物、晶炻元等纳入了成片开发，但是仍有一些项目因为挂钩指标落实较晚或者没有落实指标，不能纳入成片开发范围，目前仍不能办理征地手续。

2.1.3 项目不符合使用省以上新增计划指标条件

根据2021年的新增计划配置政策，纳入省重大项目、省重大基础设施项目的，由国家配置新增计划指标。鄄城县申报的省道304黄河公路大桥及连接线工程占地234.68亩、国道304黄河公路大桥及连接线工程占地272.09亩，在前期没有纳入省重大基础设施项目，因土地指标问题审批受阻。鄄城县及时申报为省第二批重大基础设施项目，解决了土地指标来源问题，使用国家计划指标完成了土地征收及农转用申报。

2.1.4 项目用地资金筹措不到位

根据土地征收政策，项目用地组卷报批前，应当落实征地预存款[2]、被征地农民社保资金，征地前期费用不落实的，不得申报土地征收手续。由于县财政资金困难，征地预存款和社保费用需要用地单位自行筹措。由于各用地单位对于先行筹资认识不一，工作进展不平衡，一定程度上影响到土地征收进度。

2.1.5 土地征收程序严格

一方面由于土地征收法律政策调整，包括土地成片开发方案、土地征收社会稳定风险评估、要素跟着项目走、项目用地必须纳入国民经济和社会发展规划和年度计划等新规定，为土地征收设置了诸多的前置条件。另一方面土地征收程序更加严格。如根据土地管理法第47条，地上附着物和青苗补偿协议，必须与各户逐一签订《补偿安置协议》，征地工作量大幅度增加，部分项目由于群众工作困难，至今不能申报办理土地征收，如相文学校项目用地，因为被征地村民阻力较大，严重影响了组卷上报进度。

2.2 土地成片开发短板突出

一是申请纳入土地成片开发方案的部分项目未按照时间节点按时上报组卷，影响了方案实施进度。二是新增建设用地指标不足，部分成片开发项目欠缺指标。三是纳入土地成片开发方案的个别项目申报面积大，实际征地申请报批时面积小，导致总体完成比例低。

2.3 土地征收和利用问题较多

2.3.1 存在批而未供问题

一是用地批准后，因征地拆迁工作落实迟缓，无法达到供地条件。二是招商项目未能按计划落地。因地区发展方向、城市规划等调整，导致暂无法履行原招商承诺规划等条件，或因市场环境影响，企业投资意向变化，导致项目未能落地。三是由于未采取量化式的管控手段[3]和奖惩办法，超额、无序使用用地指标状况未能得到有效约束，随着时间积累，形成了一定规模数量的“批而未供”土地，致使批而未供问题趋于严重。

2.3.2 供地不及时造成土地闲置

一方面，当地政府征地难度加大。政府在征地过程中，不少农民因对土地价格、补偿标准、利益分配等问题有存有异议，影响和干扰征地工作，以致政府无法如期供地，造成不少建设用地闲置。另一方面，缺少建设用地指标。与企业签订合同后，因缺少建设用地指标，没有向用地单位供地，以致一些建设项目搁置，不少农田已进行前期开发难以有效利用。

2.3.3 违规用地造成土地闲置

在配置土地资源时，还缺乏一套科学合理的用地定量机制[4]，造成少数企业批多用少，而一些有发展潜能、成长型中小企业急需工业用地得不到解决。少数企业审批土地以“圈地”为目的，已供土地建设容积率和投资额未能达到规定要求，造成建设用地部分闲置。

2.3.4 部分区块土地利用率不高

随着城区规模的不断扩大，企业用地存在多批少用现象，厂房楼层低，厂区面积大，有的还在厂内种起了庄稼，土地粗放使用。有些企业建筑体量小，建筑密度和容积率相对较低，一定程度上造成土地资源浪费。

2.3.5 企业自身问题

部分企业因科技含量不高或经济实力不强，造成建设进度缓慢或者停工或者停产现象，造成土地空闲；部分企业属于高耗能高污染项目，在新的政策下转产难、进度慢造成土地闲置。

3 对策建议

3.1 突出规划引领，统筹计划指标

3.1.1 突出国土空间规划的引领作用、龙头地位

强化对成片开发的所有项目供地均应符合国土空间规划、区域经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等相关规划的引导。在项目选址论证阶段，要充分对接新编制的国土空间规划，确保项目位于国土空间规划的城镇开发用地边界[5]内。近期申报的省重大项目、省重点项目，除了要对接国土空间规划外，还要考虑国土空间审批有一个时间过程，尽量符合现行土地规划和城市规划，在尽可能不调整规划的范围内选址，或者是在调整一规的范围内选址，确保项目能够符合当前和长远规划，保障项目落地。

3.1.2 项目立项要充分考虑新增计划指标配置政策[6]

当前，省重大项目、省重大基础设施项目可以使用国家计划指标，其他项目均需使用市县计划指标。因此，在项目立项阶段，应当将新增用地数量较大的项目，以及符合单独选址条件的项目，作为省重大项目和省重大基础设施项目申报的优先选项，尽量纳入省里的盘子，占用国家计划指标。

3.1.3 全力做好新增计划指标的争取工作

2020年鄄城县共使用市县核补的计划指标1217.7885亩，保障了重点项目用地，比市核补鄄城县的计划指标670亩多出547.7885亩。并将5个单独选址项目，1个省重大项目项目，全部申报使用省以上新增计划指标，可以大大拓展鄄城县经济发展用地空间。

3.2 规范成片开发，强化社会监督。

3.2.1 坚持政府主导地位

政府作为征收主体，完全或主要基于公共用途需要，依据《土地管理法》及相关规定和合理补偿标准进行土地征收。

3.2.2 实行规模化开发

由政府依规对取得开发权的土地进行统一规划、综合开发、配套建设。一般地，成片开发的规模要明显大于其他土地开发形式。

3.2.3 坚持非营利性

无论政府是否是唯一开发主体，无论是完全公益性或准公益性，无论开发规模如何，均不得以营利为目的，不得背离“公共用途”[7]的初衷。更不能借助成片开发，侵占群众土地权益，谋求不当土地增值。

3.2.4 建议加强上级政府和同级人大监督

要切实加强省级以上人民政府对成片开发的认定和批准。同时应加强人民代表大会及其常委会对所在地土地成片开发的法律监督、规划审批及重大事项监督。

3.2.5 建议加强社会监督

为切实保障土地成片开发的公益属性，开发过程要得到当地居民的广泛认可，为此建议建立健全成片开发的社会评议制度。

3.3 片区开发做好“三个统筹”

一是统筹管理。当好项目全程的“操盘手”，对区域内的所有项目、区域、政府投资活动进行统筹管理。对于将项目经营权、具体项目实施交给专业化企业的，政府也须当好“甲方”，对企业经营管理工作做好监督管理。二是统筹投资。进行投融资的统筹，通过流入、流出资金的统一管理，实现资金的高效使用。三是统筹开发。政府必须做好统筹开发，将有收益和没有收益的项目统筹实施，或者将某一个街区的项目进行统筹，实现项目收益的平衡。

3.4 加强土地监管，构建长效机制

3.4.1 加强领导，整体推进

成立批而未供和闲置低效土地处置专项行动工作专班，建立“一个问题、一套班子、一个方案、一抓到底”的工作机制，形成强大的推进工作氛围和攻势。

3.4.2 精准施策，灵活供地

积极推行“标准地”出让、租让结合、弹性出让等灵活的供地方式，促进批而未供有效利用，有效防范低效闲置事情的发生。严格落实“要素跟着项目走”[8]的要求，严把供地关口，防范违反土地供应政策的虚假供地行为。

3.4.3 重点督导，挂牌督办

组织相关部门成立督查组，对批而未供土地消化利用和闲置土地处置不力、进展缓慢的项目相关单位开展督查、约谈、挂牌督办、公开曝光，督促整改。

3.4.4 健全机制,跟踪管理

加强土地批后监管，进一步完善建设用地动态监管系统，建立健全低效闲置土地实时监测和预警预告制度[9]，第一时间发现低效闲置土地苗头、第一时间督促企业开工建设。完善建设项目用地挂牌施工、动态巡查和复核验收等制度。加强部门间协作配合，构建土地节约集约利用长效工作机制。