南水北调中线干线工程维修养护项目预算管理机制研究

2021-04-03陈新忠杨君伟

中国水利 2021年10期

陈新忠，杨君伟

（南水北调中线干线工程建设管理局，100038，北京）

2014年12月12日，南水北调中线干线工程正式通水后，南水北调中线干线工程建设管理局（以下简称中线建管局）工作重心从工程建设转为运行管理。工程通水运行6年来，维修养护目标和要求已从运行初期“管得住、不出事”转为常态化运行新阶段“管得好、要效益”。为适应新形势新要求，中线建管局2020年年初提出“精准定价，精细维护”双精维护理念，以项目为载体，依托信息化手段，强化专项项目立项、方案审查和预算审核及预算执行过程监督管控，建立科学的项目预算管理考评体系。维修养护项目预算自2015年起建立“归口管理、分级负责”管理体制和分级管理与专业管理相结合的管理模式。根据预算管理遇到的新情况新问题，中线建管局在实践中持续优化预算管理方式和手段，按照分级管理和专业管理相结合的方式，通过事前统筹平衡、事中监督考核、事后分析评价，初步形成以预算项目为载体、以资产为对象，从项目立项、申报审批到考核评价全生命周期的“管理规范、控制精准、监督有力、考评科学”预算管理体系，进一步提高了维修养护项目预算编制的精准度和预算执行的有效性，为贯彻落实部党组对中线干线工程打“高标准样板”定位提供了有力支撑。

一、夯实预算编制基础，朝着“精准定价”方向努力

实现“高标准样板”目标须实施高质量维修养护，该支出的维修养护成本必须支出到位，但高质量维护不意味着维护养护费用可以敞开花。水费收入有限，必须将无效支出的维修养护成本削减到位，将运行维护费用花到刀刃上。中线建管局强化“先有预算才能维修养护”理念，对没有下达预算即提前组织实施、不履行申报审批程序擅自新增的项目，一经发现严肃追究实施单位和有关人员责任，并不断总结预算管理经验，针对日常和专项维修养护项目特点，有针对性明确预算编制规则和要求。

1.日常维修养护项目

实施标准化工程量清单和预算定额制。构建预算定额标准体系是细化预算管理基础数据来源的根本性措施，对于每年重复发生的维修养护日常项目，不断收集维护实际定量数据，制定土建、绿化工程维修养护日常项目标准化工程量清单，其中土建专业清单项目1 255条、绿化专业清单项目170条。根据市场行情每年发布土建、绿化工程维修养护日常项目预算定额，并要求标准化工程量清单项目原则上根据预算定额确定预算价格。

现场维修养护实施主体要结合年度维修养护工作需要，提前组织排查，提出年度维修养护预算项目和现场测定项目清单工程量，并将当年预算申报数与近三年预算下达及执行平均数进行对比分析，若分析结果偏离达一定比值，要求对影响权重较大的项目逐项分析说明，并提供相应支撑材料。专业管理部门组织对拟申报预算日常项目进行排查，对项目清单工程量和价格进行复核，根据复核情况提出审核意见。

2.专项维修养护项目

实行年底集中申报审批和日常申报审批相结合方式，成熟一项申报一项，避免扎堆审批。根据维修养护工作需要及年度重点工作安排，对已完成前期工作、具备预算审批条件、下年度拟组织实施的专项原则上实行年底集中申报审批。对暂不具备预算审批条件且未完成前期工作的专项实行日常申报审批。现场维修养护实施主体应按要求申请立项，经专业管理部门组织审查批准立项后方可启动项目前期工作，待完成前期工作并组织初审后提交预算申请，报经专业管理部门组织对预算申报材料中的设计方案、设计概算等进行审查后由预算管理部门组织预算审核，报经批准后下达项目预算。

二、加强预算执行过程监管，确保“精细维护”落实落地

“双精维护”的核心是精细维护。精细维护的重点在维护项目的标准化、规范化，通过实施标准化渠道、标准化闸站、水质自动监测站、中控室等达标创建工作，根据维护项目自身特点和所处环境，分类明确维修养护周期及标准。在此基础上多措并举，加大预算执行过程的监管力度，形成监督合力，确保从维修养护项目方案编制、维修单位选择、过程质量认定、安全文明施工等环节上求精、求细，进一步提升维修养护质量。同时因地制宜、因时而动，根据不同区域、不同项目的特点特征实行差别化维护，体现不同维护项目的特色和亮点，进一步提升维护工程质量。

1.审计部门

审计部门按照逢事必审的原则，重点审计预算项目实施的必要性、合理性及资金使用的合法性、合规性等。对维修养护支出预算执行情况实行年度审计全覆盖。以合同为对象，对预算项目立项与审批、采购与合同签订、实施与验收、结算支付与档案管理等进行全面审计，对单项预算批复一定额度且由有关部门或分局组织实施的专项项目或重点项目可进行项目跟踪审计。根据审计发现问题数量及轻重程度，对单位预算管理工作及预算项目执行情况进行审计评价，并对改进预算管理提出意见和建议。

2.稽查部门

稽查部门对预算项目实施过程开展监督检查，重点检查项目实施质量、安全、进度情况。①对日常项目质量、安全、进度进行不定期抽查；②根据项目进展情况，对专项项目质量、安全、进度进行阶段性监督检查。上述抽查、检查的主要内容包括：维护单位质量管理体系建立及运转情况，维护作业施工工艺选用、原材料质量、过程质量及成品质量控制情况，维护项目节点目标制定、保证措施落实及目标完成情况、维护作业过程中安全技术交底及安全教育培训情况、作业人员行为安全管理及现场安全防护措施落实情况等。

3.专业管理部门

专业管理部门对本专业预算编制进行指导、审核，重点对实施过程进行监控，对发现问题督促整改。①对日常项目工程量清单进行审查，对专项项目（含视同日常项目管理的专项项目）立项申请及经批准立项后的预算申报材料组织审核。根据工作需要，聘请专家或设计单位、造价咨询机构等对专项项目进行审查，对项目工程量、项目清单单价和费用计取等进行审核。②参与各分局预算指标分解，参加重点项目招标文件审查、评标工作，检验本专业预算项目编报规则、标准化工程量清单、维修养护标准等的有效性。③及时了解掌握预算执行进度，督促本专业预算按时保质完成。抽查维修养护队伍进场后人员、设备配备及机构设置是否符合投标文件承诺。对维修养护项目质量、安全、进度及文明施工情况进行抽查，对有度汛要求及明确时间节点的项目进行重点检查。利用预算执行监管信息系统对本专业预算执行情况进行实时动态监控，并向分局通报异常情况，明确下一步工作落实措施，准备本专业预算执行情况分析会汇报材料。参与重要项目合同验收，并对合同验收程序进行抽查。④对各级各类检查发现的涉及本专业问题进行督促整改并跟踪整改效果。

4.预算管理部门

预算管理部门认真做好预算的编制协调，做好预算执行情况分析和项目后评价。①加强统筹协调，做好预算申报、审批、调整组织管理工作，实时动态监控预算项目执行进展。②每年七月中旬和次年一月中旬组织召开预算执行情况分析会，重点分析预算执行过程中出现的问题，并研究改进措施和建议。③结合预算项目执行情况审计、局属专业管理部门对预算项目执行过程监控情况及各级检查发现问题、项目实施后的实际效果等，组织开展项目后评价。

三、强化项目预算考核评价，充分激发预算执行内在动力

预算绩效管理是预算管理的核心环节，预算只执行不考核就会成为空中楼阁。绩效管理就是要强化预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，花尽量少的资金、办尽量多的实事。预算执行结束后，及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。认真分析研究评价结果反映的问题，努力查找资金使用和管理中的薄弱环节，制定改进和提高工作的措施，并将绩效评价结果及时向所有预算具体执行单位进行通报，督促其根据绩效评价结果，完善管理制度、改进管理措施、提高管理水平、控制支出成本、增强支出责任。

1.合理设置维修养护考核评价指标

维修养护支出应控制在批复预算额度内，考核以预算执行到位为优。督办预算项目未按规定时间节点完成的一票否决。

2.实施日常考核和年度考核相结合的预算执行考核评价方式

维修养护支出预算执行情况实行季度考核、半年度考核和年度考核。考核时间点分别以预算执行监管信息系统当年的3月31日、6月30日、9月30日和下年度1月20日24时反映的相关指标为准。每次考核评价结束后五个工作日内将结果反馈给相关分局和局属专业管理部门，五个工作日内反馈无异议、有异议但经核实意见未采纳或有异议经核实后进行调整的，将最终预算考核结果通过预算监控信息系统进行通报。

3.考核评价结果运用

预算考核评价结果纳入年度经营责任制考核体系，并与下一年度预算审批和监督检查挂钩。

四、开发预算执行监管信息系统，实现对维修养护预算项目全生命周期线上精准管控

为实时动态掌握预算执行情况，中线建管局2018年下半年组织开发了预算执行监管信息系统，对预算项目编制审核、分解下达、采购招标、合同签订、合同执行、结算支付进行实时监控，取得了良好效果。2020年对预算执行监管信息系统进行了优化升级，新增了预算项目线上申报审批功能，增加了项目库、预备费资金池、采购计划、过程监管等模块，完善了预算下达、预算分解、项目预警、考核评价等原有功能，进一步优化升级了预算监管系统，实现了“项目排查、方案编写、项目立项、申报审批、预算分解下达、招标采购、项目实施、结算支付、考核评价”的全生命周期预算线上精准管控。

1.搭建预算执行监控信息系统框架实现了“可用”目标

针对预算上报、下达、执行及统计分析依靠人工填报，工作量大，效率低且容易出错等问题，中线建管局组织开发了预算执行监管信息系统，采用Web端、移动终端App等技术，通过Web端进行预算项目分解、上报预算执行情况，系统自动统计分析、汇总形成表格，实现了全过程实时监控。通过移动终端App实现了实时掌握预算执行状态，查看统计分析结果及考核情况，采购完成率、预算执行率、合同结算率等三大指标实时排名，预算执行情况和效果在预算执行单位之间公开透明。