高原河湖管理机制建设与探索

2021-04-03王雨春李姗泽胡明明杨元月次旦央吉

中国水利 2021年10期

王雨春，李姗泽，胡明明，杨元月，税勇，次旦央吉

（1.中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室，100038，北京；2.西藏自治区水利厅，850000，拉萨；3.西藏自治区水文水资源勘测局，850000，拉萨）

“世界屋脊”青藏高原河流湖泊众多，水资源丰富，被称为“亚洲水塔”。保护高原河流湖泊，事关亚洲人民群众福祉，事关中华民族永续发展。高原环境条件严峻、生态系统脆弱，河湖管理保护是一项复杂的系统工作。2018年西藏自治区已全面建成四级河湖长制体系，河流湖泊保护管理工作取得良好成效，但在历次开展督导检查工作中仍发现存在薄弱环节。本文就西藏河湖管理保护问题展开讨论，旨在更扎实地推进河湖长制工作，管理保护好高原河流湖泊。

一、高原河流湖泊概况

1.基本情况

西藏位于我国西南边陲，平均海拔在4 000 m以上，全区土地面积占国土面积的近12.8%。西藏是我国河流最多且湖泊、沼泽分布最集中的区域之一，是世界上海拔最高的高原湖沼分布区，同时也是世界上山地冰川最发达的地区。

2.保护现状

水资源时空分布不平衡，与经济社会发展格局、生产力布局之间存在矛盾,是西藏的区情水情。在水资源供需矛盾日益突出等新形势下，继续加强水资源管理，实行最严格水资源管理制度，对大力发展民生水利，促进西藏经济社会又好又快发展尤为重要。国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030）》中，西藏重要江河湖泊水功能区共划定水功能区54个（一级和二级水功能区个数重复统计）。2014年10月，西藏主体功能区规划提出要建设“三屏五区”为主体的国家生态安全战略格局，即构建以藏西北羌塘高原荒漠生态屏障区、藏东南高原边缘森林生态屏障区、喜马拉雅中段生态屏障区、念青唐古拉山南翼水源涵养和生物多样性保护区、昌都地区北部河流上游水源涵养区、羌塘高原西南部土地沙漠化预防区、阿里地区西部土地荒漠化预防区、拉萨河上游水源涵养与生物多样性保护区为骨架，以其他限制开发的重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家和自治区层面禁止开发区域为重要组成的国家重要的生态安全屏障。生态区域要重点保护好多样性、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用，要实现沙化土地综合防治面积和水土流失治理面积显著提高，大江大河源头区、重要湖泊、河谷区生态环境保护和生物多样性保护取得显著进展，生态环境监管体系和监测网络较为完善，基本实现农村传统能源替代、生态环境与经济社会呈现协调发展态势的目标。

3.河湖保护的重点

西藏地理位置特殊，地形条件复杂，气候环境多样，形成高原河湖保护的独特性和复杂性。

①西藏水资源量丰富但时空分布不均，开发利用难度大。西藏60%的区域属于干旱、半干旱和少水缺雨地带，丰富的水资源多集中于高山峡谷地带，开发利用极具困难。

②西藏河湖众多，但人口居住相对分散，水利基础设施需求特殊。农牧民居住区地广人稀，保障散居农村居民（尤其是游牧居民）饮用水和防洪安全存在特殊性；受气候条件、地势、水源等多方面条件限制，连片耕地面积较少，灌区分布不均，无法高效满足高原特色农产品基地所需的灌溉条件。

③西藏地处高海拔地区，生态环境脆弱，受全球气候变化和人类活动干扰敏感，极易发生水土流失等环境问题，冰湖溃决等自然灾害频发，生态环境一旦破坏，自我修复困难，保护治理任务艰巨。河湖健康、岸坡稳定事关人民福祉。

二、对河湖长制宏观把控

青藏高原河流湖泊众多，湖泊占全国总量的1/3，河流占全国总量的1/6，水资源量占全国总量的1/6。西藏河湖长制体系包含20个自治区级、219个市级、1 500多个县级河长湖长。河湖长制工作落实到位，不仅对自治区河湖、国家水安全、生态安全，乃至对整个亚洲河湖水安全都具有重要意义。

1.把握宏观定位

“一河一策”“一湖一策”方案（以下简称“方案”）编制为河长湖长提供便捷的管理工具，上一级河长湖长需根据该方案对河湖进行管理保护，明确对下一级各分段分区河长湖长如何进行考核。方案编制时需要考虑方案的深度，河长能够借助方案里的问题清单、目标清单、任务清单、措施及责任清单，明确河湖保护现状及存在的问题，期望通过河湖长制管理达到的目标是什么，要达到这些目标需要完成的任务有哪些，实现这些任务需要采取什么措施手段，哪些部门单位牵头负责落实，哪些机构负责协调落实，也就是让执行者明白“谁考核我，我考核谁”。

2.界定对象范围

方案编制中，“一河一策”编制对象主要为河流干流，每条支流都会有相应的“一河一策”，因此支流主要考虑到入河口。对于高原湖泊，主要以湖面、岸线为主，流域支流考虑较少。清楚界定管理保护对象范围，有利于更好地开展河湖管理保护工作。

3.目标量化可考核

河湖管理保护目标要宜于考核，定量有助于标准的统一且便于管理。河湖长制管理保护的大部分目标和措施是从各国家机关部委、地方政府等所收集的标准规范、相关规划，包括国民经济相关的发展规划、农业农村、生态环境等相关规划及近期或远期目标的整合，但有些要求如监管、岸线划定等是补充进来的。此外，河湖长制应结合发展规划滚动编制、及时更新，以满足相关目标和任务等。

三、高原河湖管理机制建设应创新探索的方向

高原区全面推行河湖长制，要坚持生态优先、绿色发展，坚持党政领导、部门联动，坚持问题导向、因地制宜，坚持强化监管、严格考核等基本原则。目前西藏20个自治区级总河长及其各支流河长体系均已建立，体制建设层层推进，应大力推进独具特色的河湖管理机制创新探索。

1.自治区驻村工作队

西藏在各地设有驻村工作队，驻村工作队均是由自治区、市、县级领导干部驻村，工作队一般由四到五人组成。驻村干部一般有技术、有文化，政策领悟力较强，由驻村工作队宣传、推动河湖长制工作，有利于河湖管理保护。此外自治区还有生态岗位，可以督促落实河湖管理保护工作。

2.依靠群众的力量监督管理

西藏游客众多，可借助广大人民群众的力量，利用现代通信设备进行监督。例如西藏在开展河湖“清四乱”专项行动中，要求全面摸清和清理整治河湖管理范围内“四乱”突出问题。但由于西藏地广人稀，全权依靠政府力量显得力不从心。可以发动群众的力量，提升5G智能互联网覆盖率，通过自治区旅游发展厅短信通知每位游客，发动游客下载有经纬度的相机等手机APP，在拍照的同时获得时间、地理位置和经纬度坐标，将相关照片发送至河长办公共邮箱，进行多元监督。河湖长制落实无死角，才能扎实保护河湖健康及水安全。