浅谈国家地下水监测工程建设与管理

于 钋，张淑娜，姚 梅，宋 凡，王卓然

(1.水利部信息中心/水利部水文水资源监测预报中心，北京 100053；2.安徽省水文局，安徽 合肥 230022)

水是生命之源、生产之要、生态之基，是保障国家经济社会可持续发展的战略性、基础性资源。地下水是水资源的重要组成部分，是我国北方地区的重要供水水源，是生态环境系统的重要影响因素。随着城市化和社会经济发展对水资源需求量的增大，长期不合理开采地下水，导致地下水超采区面积增大、地面沉降、海水入侵、地下水水源地污染等问题，地下水水资源已成为我国经济社会可持续发展和人民对美好生活需求的制约因素。2014年全国地下水源供水量1 117亿 m3，占全国总供水量的18.3%，其中河北、河南、北京、山西和内蒙古5个省(区、市)地下水源供水量占总供水量约一半以上[1]。地下水监测是水资源统一管理和保护的基本内容和重要手段，是一项长期的基础性工作[2]，通过掌握地下水水位(埋深)、水温、水质、水量等动态要素，研究其变化规律，科学的评价地下水资源，为地下水资源合理开发利用与有效保护提供基础资料。

1 国家地下水监测工程概述

我国的地下水监测主要由水利部门和自然资源部门(原国土资源部门)开展，国家地下水监测工程建成前主要以人工监测为主，监测井多为生产井、民用井，站网布局不合理、数据时效性差、准确度低、信息服务能力薄弱。在此背景下，2015年9月，国家地下水监测工程开工建设。该工程特点是两部共建、全部中央投资、点多面广、技术复杂、地方水文部门共建共管，建设目标是优化我国地下水监测站网，提高站网密度，增加监测频次，提高监测数据服务能力[3]。2020年1月，工程建设完成并通过竣工验收。国家地下水监测工程共建成地下水监测站20 469个，其中水利部10 298个，自然资源部10 171个，初步建成全国性的地下水监测站网，站网密度达到5.8个/103km2，实现对我国大型平原区、盆地及岩溶区地下水动态的区域性监控[4]。

2 国家地下水监测工程建设管理

国家地下水监测工程建设管理涉及面广，一方面需要协调两部门之间的重大事项，另一方面需要协调项目法人、各级水文部门、监理公司、设计单位、施工单位的关系。从工程建设内容看，涉及水文地质、钻井施工、信息采集、信息系统开发、信息传输与交换、信息存储等方面。因此，该工程是一个跨部门、多领域、复杂的、综合性的系统工程，其建设管理既不同于水利部门日常行政管理，也不同于一般的水利工程建设管理，是一个政策性强、关注面广、操作性要求高、具有创新性和挑战性的项目管理工作。国家地下水监测工程严格按照基本建设程序实施，实行项目法人责任制、招标投标制、项目监理制和合同管理制。水利部和项目法人在现有法律法规的基础上，结合工程实际情况，制定了一系列规章制度和项目标准，确保做好工程建设管理工作。

国家地下水监测工程建设管理的环节很多，主要涉及管理机构及职能、管理程序、招标投标、工程监理、资金管理、质量控制、监督检查、工程验收、资产管理、运行管理等方面。

2.1 管理机构和职能

国家地下水监测工程成立水利部和自然资源部项目协调领导小组，负责合作建设过程中的重大决策与部署，指导、检查两部合作项目建设工作及落实情况，统筹协调、研究两部合作过程中有关项目的重大事项。领导小组下设办公室，分别设在两部项目法人单位，两部项目法人单位成立国家地下水监测中心管委会。

水利部是国家地下水监测工程(水利部分)的主管部门，成立了由水利部副部长为组长，水文局、水资源司、规划计划司、人事司、财务司等有关领导参加的水利部国家地下水监测工程项目建设领导小组，指导和监督本工程项目建设工作，协调自然资源部建立两部联席会议制度，研究解决项目建设中的重大问题。办公室设在水利部水文司(原水利部水文局)，承担领导小组的日常工作。

水利部信息中心(原水利部水文局)作为水利部分项目法人，全面负责本工程的建设管理工作。

项目法人成立水利部国家地下水监测工程项目建设办公室(以下简称部项目办)，具体负责本工程建设管理工作。

各流域机构水文局、各省级水文部门成立项目建设办公室，按照项目法人授权或委托，负责本级项目建设管理和监督检查工作。

2.2 管理程序

国家地下水监测工程是一项列入国家十三五规划的战略性工程，严格按照管理程序实施管理，通过明确各级建管部门的职责、任务和工作流程，确保工程建设管理工作的有序开展。

项目法人根据项目特点和具体情况，与各流域机构、省级水文部门签订授权书、委托书、廉政责任书，明确相关责任和建设任务。

部项目办组织编制年度实施方案，严格执行初步设计报告中批复的各级项目建设内容、建设资金、建设周期。

部项目办根据工程建设进度安排，审核汇总各流域机构和各省级水文部门年度建设计划后，提出本工程的年度投资建议和建设计划，经项目法人或部项目领导小组同意后，报送水利部。

水利部将本工程的年度投资建设计划下达项目法人，由项目法人下达各流域机构和各省级水文部门年度建设任务。部项目办根据自身承办项目的年度建设任务和计划，在开展全国工程建设管理的同时，根据有关规定组织本级和统一招标工作，招标完成后，由项目法人签订合同。各级水文部门根据有关规定组织招标工作，招标完成后，由项目法人签订合同。

项目法人建立国库支付“零余额”账号和账户，根据基本建设程序，按照财政性资金国库集中支付程序进行支付。

流域和省级水文部门分别组织编制本级各类报表和单项工程财务决算，并按规定上报部项目办审核汇总。部项目办在流域和省级水文部门上报的报表和决算基础上，编制整个工程的报表和竣工财务总决算，由项目法人上报水利部。

2.3 招标投标

招标投标是工程建设管理工作的关键环节，工程承建单位选择的好坏，对工程建设的成败至关重要[5]。国家地下水监测工程建设范围广，覆盖除港澳台以外的全国各地，为便于工程的建设管理，按照属地管理原则，将工程划分40个单项工程，根据其特点进一步细分为多个标段，采取不同的招标方式和组织形式。

2.3.1 招标投标方式

1)国家中心单项工程

(1)国家中心本级生产用房购置、装修，水质实验室建设等，由部项目办组织公开招标；计算机采购、档案室办公设备、信息安全等级评测等按照国家相关要求，由部项目办组织采用政府采购或邀请招标方式。

(2)涉及工程全局的信息服务系统建设、系统集成、工程监理、初步设计、监测站维护设备和巡测设备等，由部项目办统一组织公开招标。

2)流域单项工程

流域中心建设内容较少，仅包含信息源建设与业务软件本地化定制，由流域水文部门组织公开招标。

3)省级单项工程

(1)监测站土建工程。监测站土建工程是本工程的最基础建设内容，由于站点众多且分散、单井投资量较小，按各省监测站数量、分布范围划分为一个或多个标段，由各省级水文部门组织公开招标，选择有资质和有施工经验的单位承建。

(2)地下水水位监测仪器。地下水水位监测仪器设备是本工程信息采集传输的基础设备，单个设备投资量小，各省大多划分为一个标段，少数省划分为多个标段，由各省级水文部门组织公开招标，在合格产品目录中，择优选择设备厂商。

(3)软件系统开发。省级中心软件开发内容较少，仅包含信息源建设与业务软件本地化定制，由省级水文部门组织公开招标，部分省由于工作量少，纳入相关流域水文部门招标内容。

(4)高程引测和坐标测量。各省高程引测和坐标测量工作，按照财政部批复，采用单一来源方式，由项目法人直接委托各省级水文部门完成。

2.3.2 招标组织形式

各级委托招标人根据标段特点，选择有资质、有经验的招标代理机构，报部项目法人审批后，委托其办理招标事宜。

按照《中华人民共和国招标投标法》和《国家地下水监测工程(水利部分)招标投标实施办法》的规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标专家的产生应符合有关法律法规，由招标代理机构在相关专家库中随机抽取，评标专家应客观、公正的对投标文件提出评审意见。评标结果公示期结束且所有异议处理后，以书面方式确定中标人和发出中标通知书，拟定的合同书由项目法人审签盖章后生效。

2.4 工程监理

工程监理是受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动[6]。

由于国家地下水监测工程建设点多面广、建设周期短、专业种类多，单个监理公司人员数量、专业配备难以适应本工程要求。因此，将水利部分划分两个监理标段，监理单位根据监理合同，依据监理规划和监理细则，结合工程特点实施质量控制、进度控制、投资控制、合同管理、信息管理和协调各方关系，通过分工合作，实现工程监理目标。

2.5 资金管理

资金管理是工程建设的基本保证，是工程建设的基础条件。国家地下水监测工程资金管理严格按照基本建设程序，遵守财政部、水利部制定的《基本建设财务规则》、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》、《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》以及《国家地下水监测工程(水利部分)项目资金使用管理办法》等规章制度。

工程财务管理由水利部统一领导和监督，工程资金由项目法人集中管理、统一支付，流域和省级水文部门按照项目法人授权或委托协助对资金进行监督与管理；工程资金严格执行相关规定用于经批准的工程项目，不得截留、挤占和挪用，做到专款专用，厉行节约，降低工程成本，防止损失浪费，提高资金使用效益。

2.6 质量控制

工程质量控制是工程建设的核心，是工程建设管理的重中之重。国家地下水监测工程质量由项目法人全面负责，设计、施工、监理以及设备、材料供应等单位按照《建设工程质量管理条例》、《水利工程质量管理规定》等有关规定和合同，遵照本工程相关质量监督手册、验收手册、工程标准、变更规定等，对各自承担的工作质量负责，实行工程质量终身负责制，工程质量一票否决制。对质量不合格的工程，必须返工，直至验收合格，否则验收单位有权拒绝验收，项目法人有权拒付工程款。工程涉及的材料、设备等，必须有合格证，经过质量检验和现场抽检检测，严禁不合格的材料、物品等进入工程建设。

2.7 监督检查

监督检查是通过发现问题纠正问题，消除项目执行中的错误和偏差，保证工程质量，也可以预防腐败，保障资金安全，提高项目建设管理水平。国家地下水监测工程作为国家重大建设项目，也是国家重点检查和重点审计的项目。工程明确监督检查制度，采取水利部专项稽查，项目法人监督检查和中期审计，结合部项目办监督检查、流域和省级水文部门自查、地方水文部门日常巡查，重点检查工程质量、进度和资金使用情况，做到及时发现问题，及时解决问题。对于挪用、截留建设资金的单位或个人，除追还相关资金外，还予以通报批评，情节严重的给予行政处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。

2.8 工程验收

国家地下水监测工程验收分为合同工程完工验收、单项工程完工验收和整体工程竣工验收。

2.8.1 合同工程完工验收

合同工程完工验收是指某合同书中的所有建设任务完成后进行的验收。验收申请由承建单位提出，本级项目管理单位组织，验收组由部项目办(或流域、省级水文部门)、设计、监理、合同承建单位的5人以上单数代表组成，必要时邀请有关部门的代表和有关专家参加。

合同工程完工验收前提交承建单位成果报告、设计单位意见和包含质量评价的监理报告。验收时检查合同范围内所有建设任务的完成情况；检查或抽查合同工程质量和试运行情况；对合同工程档案进行同步验收，检查归档文件材料的收集、整理情况；检查合同完工结算情况。

2.8.2 单项工程完工验收

单项工程完工验收是指国家中心和各流域、各省级水文部门承担的本级所有建设任务完成后进行的验收。单项工程完工2个月内，项目法人组织验收，验收组由项目法人、设计、监理、流域或省级水文部门的代表组成，必要时邀请有关部门的代表和有关专家参加。

单项工程完工验收前，先进行技术预验收，成立技术专家组，通过查阅资料、检查工程完成情况、抽查监测信息报送情况等方式，对单项工程建设内容、质量、效益进行评价，提出技术预验收意见。

单项工程完工验收时检查单项工程是否按批准的设计全部完成，单项工程建设质量情况，单项工程是否正常运行，固定资产登记与实物管理、价款结算、单项工程财务决算编制情况，技术预验收发现问题的整改情况，以及单项工程档案同步验收。

2.8.3 整体工程竣工验收

整体工程竣工验收是指工程全部建设任务完成后的验收，由水利部组织验收。竣工验收前，进行专项验收、工程决算和财务审计、技术预验收等，具体按照有关规定进行。

2.9 资产移交

资产移交是工程建设的重要环节，顺利完成资产移交，工程项目方可进入常态运行。按照水利部统一安排，参加工程建设的各级水文部门与各级运行管理机构保持一致，因此，本工程办理资产转固后，受项目法人委托各级水文部门代为管理本级工程资产。

2.10 运行管理

运行管理是国家地下水监测工程能够持续发挥作用的关键，做好运行管理工作、管理好工程和建设好工程同样重要。由于工程建设期间，财政部批复了工程运行维护经费，从而实现了“边建设、边运行、边发挥工程效益”的目标，避免“重建轻管”，开创了水利工程项目的先例。

工程运行维护涉及面广、难度大，要建立切实可行的管理制度规范约束。按照《国家地下水监测工程(水利部分)运行管理办法》，工程运行维护遵循“统一组织、分级管理”原则，通过明确运行管理机构和各级机构的职责、任务、目标，规定资金使用和合同管理程序，以及必要的人员构成，形成完整的运行维护管理体系，用管理制度来保证工程能够长期稳定的发挥作用和效益。

3 结语

国家地下水监测工程通过设立管理机构，明确管理职能，建章立制，规范管理程序，分级管理，各司其职，保证了建设管理工作的顺利实施。国家地下水监测工程的建设完成，解决了原来专用监测井少、人工监测为主、信息采集时效性差、服务能力低等突出问题，实现了地下水监测信息自动采集与传输，大幅度提高了地下水监测频次和时效性，实现了国家、流域、省级、地市级四级平台信息接收处理、共享交换、分析评价、资料整编等自动化处理，提高了地下水信息服务的能力和技术水平，是我国地下水监测工作的一次有益探索，也是地下水工程建设管理工作的成功实践。