观景口水利枢纽EPC总承包招标及合同管理实践

张立鹏，谢轶曦

（重庆市观景口水利开发有限公司，401336，重庆）

EPC总承包模式是国际通行的工程建设模式，这种模式能充分发挥设计在建设过程中的主导作用，有利于整体方案的不断优化，有效克服设计、采购、施工相互制约和脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理深度交叉，能有效地对质量、进度和费用进行综合控制，从而避免不必要的损失，降低成本，增加项目经济效益，加快建设总工期的进度。

为发挥EPC总承包项目优势，规避相应风险，本文结合观景口水利枢纽工程建设经验，就EPC总承包招标及合同管理相关问题进行探讨。

一、EPC项目招标策略

由于招标阶段业主一般只能给出项目的预期目标、功能要求以及设计标准，无法提供详细的设计图纸，再加上EPC项目规模大、专业技术复杂，承包商投标的风险很高。为降低工程投资，选择优质承包商和促进市场良性竞争，应在招标投标策略上有充足的考虑和准备。观景口水利枢纽工程招标过程中积累了一些经验，可供参考。

1.合理选择招标合同文件范本

2016年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出城市建设要推广工程总承包制；2016年5月20日，住房和城乡建设部（简称“住建部”）发出了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），提出了推动工程总承包的20条具体措施；2017年2月21日，国务院办公厅下发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）再次提出“加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包”；2017年5月4日，住建部发布公告第1535号，批准《建设项目工程总承包管理规范》为国家标准，编号为GB/T 50358—2017，原国家标准《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358—2005）同时废止；2017年7月18日，住建部发布《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》（建办市〔2017〕46号）。

由于目前我国尚无一部具体规范和管理工程总承包项目的法律法规，工程总承包是否需要招标、工程总承包企业中标后分包是否需要再招标等问题没有明确的法律规定。由于国家、省、市针对EPC模式的配套政策法规不够完善，各地政策又存在差异，EPC模式一直处于探索试点阶段。观景口水利枢纽工程EPC总承包招标文件于2015年年底发布招标公告，2016年顺利完成招标工作。

观景口水利枢纽工程EPC招标文件编制可参考的是《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）以及住建部和国家工商行政管理总局联合制定的《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF—2011—0216）。其采用EPC模式为：工程总承包人负责设计、采购、施工和试运行服务，招标人只负责整体、原则性、目标的管理和控制，招标人只提供方案、建设规模和建设标准等目标和需求，投标人需据此自行编制估算工程量清单并报价。因此EPC模式下的招标内容和范围必须明确、具体，主要包括：勘察、设计、设备采购以及施工的内容及范围、功能、质量、安全、工期、验收等量化资料，再加入项目定位以及招标人自身需求等。

经观景口工程建设实践，EPC模式下招标文件中应当提供完备、准确的水文、地勘、地形、工程可行性研究报告及其批复材料等基础资料，招标人应全面评估工程设计深度、准确度和风险情况。

通过全面评估，再设置相关招标文件条款，引导投标人合理精准编制投标文件和工程报价，杜绝恶意低价中标等招标投标风险，这是后续保证设计品质、确保工程质量和建设工期及有效控制造价的必要前提。项目前期的目标和需求可以说是EPC项目成败的决定性因素。

2.合理划分标段

传统水利工程具有标段较多、施工内容较为繁复等特点，采用EPC总承包管理模式后合理进行标段划分是EPC工程管理有序推进的重要前置条件。

观景口水利工程主要由水库大坝枢纽和输水线路工程组成，根据输水线路长、建（构）筑物多、地质条件复杂以及大坝枢纽、输水线路均相对独立等特点，将主体工程EPC总承包标段划分为大坝枢纽和输水线路两个适宜的标段，既分担了两标段EPC总承包单位相关风险，同时又便于业主有效管控工程建设，为后续工程建设管理顺畅创造了条件。

3.合理确定EPC牵头人

EPC总承包模式主要有设计单位牵头和施工单位牵头，由于不同性质单位作为EPC总承包牵头单位对工程建设管理有显著不同，业主单位须在招标时根据工程实际复杂程度、前期设计深度、准确性、工期要求等工程实际情况全面评估，从而合理选择确定EPC牵头人，为后续工程建设质量、进度提供保证。

由于观景口水利枢纽工程启动EPC总承包招标时，工程初设报告已获国家审批，根据工程初步设计成果的深度和精度，以及项目拟实施EPC总承包的风险范围和特点，经反复分析比较后认为，选择以施工单位牵头的EPC总承包模式可以较好地吸引投标人，能充分调动施工承包商的积极性，有利于工程总体建设目标的实现。因此，最终确定以施工单位牵头的EPC总承包模式进行招标。

4.合理确定EPC总承包合同价格形式

EPC总承包一般采用固定不变总价招标，但水利工程建设工期较长、设计精确度和深度通常不够，导致固定不变总价EPC总承包合同价格风险加大，同时EPC总承包项目招标文件（含合同条款）通常又以较为闭口合同形式招标，承包商承担风险较大。

观景口水利枢纽工程EPC总承包同样采用固定不变总价招标，在招标文件中约定以除地震和战争外的其他一切风险的包干形式进行招标，这种模式虽然最大限度地规避了常规施工承包中承包人不能很好履约给项目业主带来的工期延误、投资超概算、质量安全难以控制等各种风险，但也暴露出合同价格较为固定、调价难度较大、EPC总承包单位承受风险过大、遇建设材料价格波动后成本控制难度较大等局限。

怎样使EPC总承包模式下合同价格设置既满足工程建设需要，同时又使发承包单位风险合理均摊是下一步EPC总承包模式探索的重要方向。

5.合理确定招标限价（招标控制价）

现行投资控制实行投资概算审批制度，工程原则上不能超过批准的投资概算。因此，在工程招标发包时，编制的招标控制价不能超过批准的相应概算。按现行规定，招标控制价的作用决定了招标控制价不同于标底，无须保密。招标控制价应由具有编制能力的招标人编制，当招标人不具有编制招标控制价的能力时，可委托具有相应资质的工程造价咨询人编制。

为体现招标的公平、公正，防止招标人有意抬高或压低工程造价，招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，同时招标人在公布招标控制价时，应公布招标控制价各组成部分的详细内容，不得只公布招标控制价总价。同时，招标人应将招标控制价报工程所在地的工程造价管理机构备查。

招标控制价的编制是招标投标环节的核心工作之一，必须高度重视，业主编制招标限价时应充分考虑工程设计的深度、精确性及风险情况，必须考虑一定比例的风险费用，特别注意不要对所编制的招标控制价进行上浮或下调，以确保招标投标和后期工程建设工作顺利开展。

二、EPC总承包业主合同管理重点

EPC总承包合同管理主要包含投资控制、变更控制和索赔管理等，本文仅就合同文本编制及合同履行期间动态投资分析进行讨论。

1.合同范本选择及合同文本编制

EPC总承包合同主要包括以下主要内容：主体（发包人和承包人)；标的、数量（工程名称、规模、目标、范围、技术标准）；质量（设计质量标准、施工质量标准、试验、验收、保修责任、缺陷责任）；价款或者报酬；履行期限（工期、项目进度计划、延误、暂停）；地点和方式；违约责任；解决争议的方法。

EPC合同文本通常参照相关合同示范文本编制，目前国内EPC项目主要参照菲迪克（FIDIC）《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同》和国家发展改革委等9个部委《标准设计施工总承包招标文件》（简称 《标准文件》）进行编制。其中菲迪克（FIDIC）主要用于“世行贷款”等外资项目，国内投资工程项目大都参照《标准文件》。《标准文件》文本的整体框架主要包括合同协议书、通用条款、专用条款三部分，其中合同协议书主要约定双方当事人的基本权利和义务，属于重要的合同条款；通用条款是指合同双方就工程建设实施中双方的权利、义务及相关事项作出的原则性约定；专用条款是双方根据具体建设项目执行过程中可能出现的具体情况，通过要约、谈判、协商等手段对通用条款的原则性约定进行细化、完善、补充、修改或另行约定的条款，项目个性化强，属于EPC项目合同管理的重点和难点。

对于工期较长、投资额较高且技术较为复杂的EPC总承包项目，其招标文件应根据《标准文件》编制。招标人可根据招标项目的具体特点和实际需要，在“专用合同条款”中对《标准文件》的“通用合同条款”进行补充、细化和修改，但不得违反法律、行政法规的强制性规定，以及平等、自愿、公平和诚实信用原则，否则相关内容无效。

观景口水利枢纽工程是国家172项节水供水重大水利工程之一，项目总投资高达38.68亿元，初步设计批复建设总工期为45个月，经报请上级单位同意，工程EPC总承包招标文件采用《标准文件》作为合同示范文本，合同文件共包括合同协议书、通用条款、专用条款三部分。

（1）合同协议书

约定双方当事人对合同基本权利和义务等的重要条款，并且双方签字盖章页也在这一部分。

（2）通用条款

由24条主要条款组成，大体可以划分为以下几部分：

①与工程参与主体相关的内容：发包人/雇主、承包人权利义务。

②体现工程实施阶段的内容：开工、延误和暂停、技术与设计、工程物资、施工、竣工试验、工程接收、工程竣工验收、竣工后试验、缺陷责任。

③合同生效、变更、终止相关内容：合同总价和付款、变更和合同价格调整、合同解除、合同生效与合同终止。

④违约责任及其他常规条款：一般规定、保险、违约、索赔和争议、不可抗力、补充条款。

（3）专用条款

由25条主要条款组成，大体可以划分为以下几部分：

①与工程参与主体相关的内容：发包人、承包人的权利义务。

②观景口公司基于观景口水利工程项目实施阶段的特点，在通用合同条款基础上设置的内容：承包人的设计义务、工程材料和工程设备、施工临时设施、测量放线、安全、治安和环境保护、开始工作和竣工、工程质量、试验和检验等条款。

③发包人基于通用合同条款并结合观景口工程EPC项目特点设置的内容：变更、合同价格与支付、缺陷和保修责任、违约及索赔、争议解决、风险管理等条款。

2.合同履行期间动态投资分析

EPC总承包项目的实施阶段是指在业主与承包商签订合同之后，承包商展开工作对项目进行设计、施工、采购等一系列工作的过程。由于EPC总承包一般采用固定总价的形式，项目业主进行EPC工程投资控制与常规施工总承包管理模式中的计量、计价控制差别较大，对此业主可通过建立“0号台账”、将进度支付与质量验收评定同步、设置进度支付限额等手段提高项目业主对EPC总承包项目实施过程的计量支付管理，从而有效控制过程投资和风险。

所谓EPC总承包项目业主管理“0号台账”，是指项目业主在EPC总承包项目计量计价管理过程中，以招标工程量清单、合同单价为基准值（必要时可包括初设批复工程量和单价），通过工程实施过程中的施工图工程量、完工签证工程量及其结算单价与基准值进行对比，全面反映各分部分项工程量、价格的变化情况，并设置不同的投资控制预警参数，从而实现EPC项目计量计价和投资控制的动态管理过程。“0号台账”可根据招标工程量清单中的分部工程一一对应建立。

“0号台账”使用说明：

①实施过程中的工程量变化值=完工签证工程量-招标清单量（即CA）；进度投资变化值=（完工签证工程量-招标清单量）×合同单价[即J=（CA）×D]。一般情况下，完工签证工程量等于施工图设计工程量，即B=C。

②对于单个分部工程而言，分析投资增减变化率时可按进度工程量增减变化率和进度投资增减变化率分别分析，即F=（C-A）/A和H=J/E。

一般而言，当-0.2＜F＜0.2（即20%）时，可视为该分部工程投资可控；当F＜-0.2（即-20%）时，应及时联系总承包商和监理机构，核实工程量是否计算错误，若计算无误，则需进一步查明优化原因或总结优化经验；当F＞0.2（即+20%）时，应及时做出预警，警示本分部工程实际工程量增加偏大，EPC总承包商可能面临较大的工程量增加风险，需进一步查明增加原因或提出解决措施；同理进行进度投资增减变化率分析。

对于整体工程而言，若各分部工程累加的F或H＞20%，则表明本工程实际工程量或工程投资将有较大幅度增加，EPC总承包商可能面对较大的工程量或费用增加风险，此时，项目业主可组织参建各方召开联合会议，帮助分析原因、查找问题。

“0号台账”应与进度款支付台账进行对比分析。

以观景口工程进度款支付为例，由于观景口EPC合同约定工程费用或进度款为每两个月支付一次，且按照“当期工程费用进度款=当期签证工程量（工程量签证须与专用合同条款约定的质量评定等级签证时间同步）×价格清单对应项目单价×80%”进行支付，但各单位工程或分部工程的工程费用进度付款支付至分解表中对应单位工程或分部工程合同价格的80%时暂停支付。因此，当“0号台账”显示或警示各分部工程累加的F或H＞20%，则表明业主应暂停工程进度款的支付，从而控制项目业主风险。

例如，观景口水利枢纽工程大坝枢纽EPC总承包商针对料场路的实施，由于料场路属于施工临时设施，且招标投标时路面设计为泥结石路面，但实际施工实施时EPC总承包单位为了料场路运行安全和提高大坝填筑料的运输效率，将泥结石路面提高标准为水稳层路面，由此总承包商工程费用较投标价增加275万元，但通过“0号台账”对比显示同属临时设施中的右岸导流洞设计优化减少工程费用约800余万元，施工临时设施分项的总体费用仍在控制范围内（即ΣJ≤0），说明投资风险可控，因此，在工程进度款支付时，可将料场路路面提高标准后增加的工程费用支付给承包商。

创建“0号台账”是业主对项目进行工程投资控制、风险控制、进度管理、计划管理、变更控制、进度计量的方法之一。“0号台账”将工程中量、价的动态变化，具有以下优点。

①通过该台账中招标清单量与施工设计、工程实际完成量之间的对比，可直观和具体地反映项目工程投资变化和建设进度。可以利用台账来制定项目的年度、月度等进度计划；根据投资增减变化，有利于业主分析承包商项目管理情况，指导承包商优化设计，调整施工进度计划。

②便于业主对总承包商进行计量支付。前期建立的台账能很好地帮助实施计量支付工作，各单项工程项目在进度计量时，其计量数据应等于或不超过“0号台账”中对应单项工程的工程量，这样可以从根本上杜绝超计量和重复计量的发生，严格控制工程投资。

③有利于业主全面、细致把控工程投资，预防合同风险。实际工程项目建设过程中不可避免地会出现与初步设计不同的情况，如因施工现场作业条件、地质情况、工程质量标准和要求等发生改变时，其分部工程的施工工程量与对应的招标工程量相比必然出现增减，继而引起分部工程乃至整个工程项目实际投资发生增减。建立“0号台账”后，业主可对各分部分项工程和项目整体的投资增减情况，从而综合研判项目投资情况和总承包商的履约风险，便于应对各种可能的合同纠纷。

EPC总承包合同编制及动态投资分析，是EPC总承包合同管理和合同履行阶段控制工程成本，降低承包商合同风险的关键。业主应充分利用相关合同范本结合本工程实际编制相应合同条款，确保合同风险合理可控，合同条款不显失公平，同时在EPC总承包合同履行阶段，动态分析总承包商投资成本变化，督促其合理优化工程，发挥EPC总承包优势，降低合同执行风险。

三、结 语

采用EPC总承包的项目，前期工作初步设计报告应严格按照编制规程要求达到相应设计深度，加强地质勘查和设计质量，明确重大技术方案、建设标准，严格核定工程量和概(估)算。采用综合评估法评标，综合评估因素主要包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计方案、设备采购方案、施工组织设计或施工计划、工程业绩、信用信誉等。项目法人应根据工程特点和要求合理设置评分权重和评标办法；应按照勘察设计和施工分别确定合理的工程总承包招标控制价，招标控制价不得超过经批准的概算。联合体投标时，以信用等级较低投标主体的信用等级作为联合体的信用等级。

水利工程EPC总承包项目，应根据《民法典》和国家相关EPC总承包合同范本，并结合工程实际编制相应EPC总承包合同，确保合同条款公平、合理和风险均摊，杜绝无限转嫁风险等显失公平条款，合理设置工期、价格调整、索赔等重要约束性和关键性条款，为发挥EPC总承包项目优势、控制工程投资、确保工程进度和工程质量达到相关要求创造有利的前提条件。