水利水电工程移民征地过程中政府信息公开实务工作探讨

李红卫，左 练

（重庆市巴南区水利局，401320，重庆）

2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，是《中华人民共和国政府信息公开条例》实施11年来的首次修订，前后版本的《中华人民共和国政府信息公开条例》横跨观景口水利枢纽工程土地征收的前后实施过程，此次修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》紧紧围绕近年来政府信息公开工作中的新情况、新问题，及时吸收政府信息公开理论成果和实践经验，将行之有效的经验和做法上升为法规规定，使制度设计更具有针对性、操作性和实效性。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。新条例实施后，对政府信息公开义务主体的资格表述进一步细化、完备、精准，为具体政府信息公开义务主体的资格确定提供了法律依据。

一、政府信息公开制作机关作为适格义务公开主体

行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。该款条文的表述与旧版《中华人民共和国政府信息公开条例》并无实质性区别，即依然确定“谁制作、谁公开”的政府信息公开工作中应当遵循的基本原则，由制作机关负责公开政府信息能够保证政府信息公开答复的准确性，制作机关对于信息是否应当公开也更加容易判断，故行政机关从其他行政机关获取的由其他行政机关制作的政府信息，应由制作机关负责公开。

对于大中型水利水电工程土地征收中涉及的政府信息公开工作而言，尤以向水行政主管部门申请土地征收批复和相关征收公告的情形居多。重庆市观景口水利枢纽工程土地征收工作涉及的相关征地批复和征收公告分别为《国土资源部关于观景口水利枢纽工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕508号）、《关于征收东温泉等镇（街道）11个村49个社及2个村委会集体土地的公告》（巴南府征公〔2016〕46号）、《关于观景口水利枢纽工程征收东温泉等镇11个村49个社及2个村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府征公〔2017〕3号），根据上述政府信息文件，可直接依据制文主体确定政府信息的制作机关，继而确定义务公开主体，对于不符合水行政主管部门予以公开的政府信息，可根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项：“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”之规定，依法告知向制作政府信息的义务公开机关予以申请，此种回复告知符合现行法规规定。

但是在实践工作中，为响应服务于民的行政事务处理原则，对于水行政主管部门并非义务公开主体的相关政府信息，依然可以基于便民原则对人民群众予以公开，进一步降低人民群众对政府信息知情权的获取成本，同时也降低了行政资源的浪费。如《水利部、重庆市人民政府关于重庆市观景口水利枢纽工程移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2012〕497号），市县级水利主管部门可以根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项规定依法告知政府信息公开申请主体向水利部提出政府信息公开申请，但出于便民原则以及降低行政资源浪费的考虑，依然可以在政府信息公开申请事项中对该信息予以主动公开。

二、政府从外部获取的信息义务公开主体资格的确定

从外部获取的原本不是政府信息的信息，一定条件下可转化为政府信息，对于转化为政府信息的信息，政府具有公开义务。行政机关在履行行政职责时从公民、法人或者其他组织获取的信息能否转化为政府信息、是否需要转化为政府信息，应当从获取信息的行政机关所担负的经济、社会管理、公共服务等工作的实质的、直接的、必要的需求进行具体考量。

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第七条规定，工程占地和淹没区需进行实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施。观景口大中型水利水电工程项目由项目业主与初步设计单位签订《观景口水利枢纽工程实物调查协议》，由中介机构负责具体实物调查登记工作，重庆市巴南区人民政府指派相关行政部门予以配合，本次水利水电工程占地和淹没区实物成果系中介机构制作，即相关信息的制作部门为中介部门。但在日常信息工作中，不可避免地存在人民群众以“实物调查登记表”“实物调查登记信息”“清理丈量记录表”“补偿登记信息”等表述方式，申请要求公开实物登记调查结果。

初期对该项信息公开工作中亦存在相关争议，无法确定信息义务公开主体，经对《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的进一步理解，笔者认为对该项信息公开义务主体的确定应当紧扣“行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”之规定，并结合观景口水利水电工程实物调查登记中重庆市巴南区东温泉人民政府协助中介机构予以实物调查登记的实际情况、相关实物调查登记成果信息保存在重庆市巴南区东温泉人民政府的实际情况、重庆市巴南区东温泉人民政府较为熟悉掌握各户实物调查登记的实际情况，以及当地人民群众向重庆市巴南区东温泉人民政府申请政府信息更加便捷的综合性考虑，进一步确定了由重庆市巴南区东温泉人民政府负责观景口水利水电工程实物调查登记相关成果的信息公开工作。初期该项政府信息公开工作存在部分群众不予理解提起行政诉讼的情形，但该项信息义务公开主体的确定，最终被辖区所在重庆市第五中级人民法院、重庆市高级人民法院的相关司法判例予以确认，为后期该项政府信息公开工作提供了法律指引作用。

三、政府信息公开与咨询事项、信访事项的界限确定

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。相应的咨询事项的概念并未直接以定义表述的形式罗列在相关法律、法规中，其并非明确定义的法定概念，但通常意义上讲，咨询事项是指公民、法人或者其他组织向行政机关了解、请教业务问题，询问、征求对业务的对策和处理意见。政府信息公开申请和咨询事项、信访事项性质不同、法律效果迥异，但在政府信息公开过程中，在处理政府信息公开时，行政机关经常面临政府信息公开申请内容表述不清、指向不明乃至以信息公开形式提出咨询、信访事项等问题，如何准确判断申请人提出的是政府信息公开申请还是咨询事项或者是信访事项，成为行政机关政府信息公开工作的难点之一。

四、建 议

1.政府信息公开申请和咨询事项的区别及处理建议

根据前文所述，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条从信息产生的主体、信息产生的时间、信息产生的来源以及信息存在的形式明确了政府信息的概念。咨询事项是因部分申请人提出信息公开申请不是为了获取政府信息，而是以行为信息公开申请实质内容确是咨询问题的实践情形进而衍生出来的概念。行政机关在面对咨询类信息申请时，如何作出认定处理存在较大的障碍。其原因有三点：一是咨询类申请有时表现出与以政府信息公开申请相似的特点；二是申请人提出的咨询事项有时会包含一部分法定不予公开的情形；三是咨询类信息申请有时会呈现出申请信息不明确的特点。因此，如何通过申请信息的性质加以区分、甄别并作出具体答复，是实践工作中需要解决的难题。

在实践过程中，咨询类申请多以设问形式、疑问形式提出，常见的咨询类申请主要有如下三类：一是申请人要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复，如请求公开“申请人所在土地是否已经被征收为国有”“申请人所在土地是否属于征地红线范围内”“本次移民搬迁都由哪几个部门负责”；二是要求行政机关提供解释，如请求公开“作出责令移民搬迁的法律依据、政策依据”；三是要求行政机关回答情况进度，如“本社移民搬迁的办理情况”等。对于该三类情形属于比较容易判断为咨询类事项的申请，较为容易对相对人予以答复，可相对稳妥的避免行政败诉风险。

但较为难以辨别的在于如下申请内容：“某地块被征收的审批手续”“某某村某某社责令移民搬迁情况”等，对于该类表述内容的政府信息公开申请，笔者认为处理申请的关键核心点在于，判断申请公开的内容是否可以指向特定的政府信息，然后再基于此分别作出处理，而不能机械的界定为咨询性事项予以回复。首先，若申请人的描述指向的是明确的政府信息，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定的具体项内容进行答复。其次，申请人咨询性表述不能指向明确的政府信息时，此时需要启动补正程序，如申请人请求公开“某地块的征地审批手续”，征地审批手续既包括审批批复文件也包括“一书四方案”等文件，此时行政机关应当启动补正程序，指导和帮助申请人明确申请公开的内容。第三，若申请人咨询性描述能指向政府信息，但该政府信息需要经行政机关加工、分析才可以提供的，此时可以按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定告知申请人不予提供。第四，若申请人咨询性描述不能指向政府信息，此时可以认定为咨询，属于非政府信息公开申请。

2.政府信息公开申请和信访事项的区别及处理建议

相对于咨询类事项，信访事项因有相关《信访条例》进行了定义式的法律表述，故较易区分。但是在信息公开实践工作中，仍大量存在经办人员未区分信息公开申请和信访申请的区别，在信息公开回复中对信访问题进行了答复，此种答复则存在明显的瑕疵，追本溯源在于未实质性的理解两种不同申请的法律性质。

判断一个申请到底属于政府信息公开，还是属于信访事项，不能仅凭申请人在申请中冠以信息公开申请的名头即认定为信息公开，而是应通过将两种申请的性质区别、制度区别进行比对，对其实质作出认定。首先，信访事项的实质在于诉求的处理，而信息公开则不涉及对于任何实体诉求的处理，信息公开制度的主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。其次，应依法公开的政府信息系指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。公开申请应当明确能够据以指向特定信息的文件名称文号或者其他特征描述,以便于公开义务机关查询、检索。

但无论如何，信访事项不能受政府信息公开制度的调整，却是一个不争的问题，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十九条明确规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。因此，对于以信息公开申请的名义实为提起信访的申请，应当引用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十九条的规定告知不作为政府信息公开申请处理，此时行政机关经办人员仍需注意法规表述的附随性义务，即可以告知申请人通过相应渠道提出，虽然法条文本表述的为“可以”，但出于便民原则，减少行政相对人不必要的成本，建议予以引导，妥善解决人民群众的问题。