永定河流域协同治理的实践与探索

2021-04-03马建伟

中国水利 2021年9期

马建伟

（永定河流域投资有限公司，100089，北京）

一、我国流域综合治理概述

我国流域综合治理源于20 世纪80 年代初探索实施的小流域综合治理，最初的治理核心是流域水土流失，通过农业、林草和工程等一系列措施，形成综合的保护、改良和合理利用流域水土资源的防治体系。小流域综合治理强调农田结构优化、高效利用和植被建设，兼顾高效生态经济效益和社会经济持续发展。

党的十九大报告明确指出，要加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，推进绿色发展，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。流域环境综合治理提升到国家战略层面。国家发改委、水利部等部委和湖北、安徽等省市人民政府纷纷推出流域综合规划、治理方案，开展横向生态补偿等工作，从长江大保护、黄河流域生态保护和高质量发展，到永定河、新安江等流域综合治理与生态修复，我国协力推动流域综合治理，建设水清岸绿、河畅水安、生态和谐流域的局面正在形成。

二、国外典型流域治理的启示

流域综合治理起源于欧洲奥地利、瑞士、意大利等国家的荒溪治理。由于工业革命带来的大规模建设和资源开发，阿尔卑斯山区环境不断恶化，山地灾害频发。为防治山洪、泥石流等自然灾害，周边国家开展荒溪治理。欧洲荒溪治理经历了从遏制山地灾害到山洪防治、预防雪崩、水土保持、土地利用、流域管理，再到山区生态系统可持续发展，最后满足多目标要求，最终形成“近自然治理”体系的发展阶段。

日本是亚洲较早实施流域治理且法律法规相对完善的国家，相关法律包括《砂防法》《治山治水紧急处置法》《水资源开发促进法》等。日本的流域治理在借鉴欧洲荒溪治理基础上，结合本国自然环境特点，形成了坡面以工程造林措施为主、沟道以固床和护岸工程为主，综合布设各项措施的分类实施思路。除了流域治理技术，日本还重视流域治理的统一管理，采用集中管理形式，使得实施的治理措施相对集中，治理效果显著。

从欧洲和日本的流域治理经验看，流域治理核心是以流域为单元，以水和土为治理对象，经历了手段和目标单一到分而治之和目标全方位的阶段，最终形成了尊重河流线性特点，地区协同治理、多目标综合治理的治理体系。

三、永定河流域综合治理的实践探索

永定河是北京的母亲河，发源于内蒙古高原南缘和山西高原北部，绵延740 余km，于北塘入海。流域地跨内蒙古、山西、河北、北京、天津五省（自治区、直辖市），面积4.7 万km2。永定河是贯穿京津冀晋生态功能区的天然走廊，是区域协同发展在生态领域率先突破的着力点，为创新和完善永定河流域协同治理机制，加快建设永定河绿色生态河流廊道，国家发展改革委协同水利部、国家林草局、京津冀晋四省（直辖市）政府、国家开发银行，探索以投资主体一体化带动流域治理一体化，促进政府与市场有机结合、两手发力，提高投资效益与公共服务水平。

1.永定河流域协同治理的管理体制

流域协同治理意味着将流域上下游、左右岸、干支流看作一个大的经济社会系统，针对复杂的系统工程，打破传统的管理体制和实施机制，实现流域治理的协同管理、协同实施。

永定河流域综合治理与生态修复强调区域协同、互惠共赢、科学运营、稳步推进。2017 年6 月，由国家发展改革委牵头，水利部、国家林草局、京津冀晋四省（直辖市）政府、国家开发银行组建部省协调领导小组，协调推进流域治理工作；流域沿线京津冀晋四省（直辖市）人民政府联合中交集团成立永定河流域投资有限公司，负责流域治理的总体实施和投融资运作。

到2020 年年底，《永定河综合治理与生态修复总体方案》发布已四年，永定河流域投资有限公司组建已近三年。永定河流域综合治理与生态修复经过几年实践探索，已形成具有典型永定河流域特点的职责清晰、形式多元、管理延伸的立体式协同治理管理体制。

（1）职责清晰

我国流域管理主要围绕水资源开展，永定河流域综合治理与生态修复实施过程中，水利部海河水利委员会负责流域水资源的统一调度和监督管理。在永定河流域综合治理部省协调领导小组的统筹协调下，政府部门间职责清晰，配合开展全方位管理。

（2）形式多元

永定河流域综合治理经过几年实践，沿线省市充分结合各地自然、社会和经济发展形成了不同的管理形式。投资形式上，永定河流域采用投资主体一体化方式，由永定河流域投资有限公司作为项目法人，开展项目投融资，实现中央投资补助、地方政府资金、社会资金的协同利用，提高了政府资金的使用效率。永定河流域沿线涉及朔州市、大同市、张家口市、北京市、廊坊市和天津市六地市，各地方政府根据自身特点和发展趋势，采用不同的方式与永定河流域投资有限公司开展政企合作，充分调动地方积极性，实现了流域治理上的政府和市场两手协同，具体合作方式又各具特色、因地制宜。

（3）管理延伸

永定河流域综合治理与生态修复在规划阶段已经实现协同，既有国家层面的《永定河综合治理与生态修复总体方案》，也有地方各省（直辖市）级的工程项目实施方案。在工程建设和投融资层面，永定河流域投资有限公司编制了统一的实施方案，规划层面得到充分的整合和统筹，通过上位多规合一，水利建设和投资补助管理、水资源利用和生态环境保护管理、防旱治涝和生态修复管理全部得到统筹协调，切实保障了山水林田湖草、经济和生态环境的系统治理。

2.永定河流域协同治理的实施机制

永定河流域治理在具体实施层面打破了行政界线、行业界限、时空界限，着眼于生态优先、绿色发展，统筹流域的治理理念、治理规划、建设进度、投入资金、配套政策等。

（1）理念协同——“生态优先，绿色发展”

河流孕育了生命，生命发展出社会和经济，反过来，由于长期的生产建设，河流生态环境受到破坏，制约了经济社会发展，形成一个恶性循环。永定河流域上下游、左右岸坚守“生态优先、绿色发展”的理念，从规划设计、建设管理到运营养护，各中央部委、地方政府、实施机构都践行相同的流域治理理念，以理念协同促进可持续发展。

（2）规划协同——以流域为单元多规合一

永定河流域治理落实规划先行发展理念，综合考虑流域范围内的上下游发展战略、空间格局、要素配置等因素，以流域为单元，将土地规划、环境规划、产业规划等专项规划与流域综合治理规划统筹合一，通过国家出台总体方案、地方确定实施规划、实施主体编制实施方案，实现规划协同，各级规划一脉相承又逐级细化可落实，流域各级地方政府和实施主体按照统一的协同治理蓝本实施永定河流域综合治理与生态修复，以规划协同确保统筹实施。

（3）进度协同——有序推进治理工程

河流自上而下顺流而过，切割式治疗方式常常导致部分断流、污染、半拉子工程等问题，河道沿线经济社会发展也会影响河道本身的防洪、生态和环境，大量河流污染的事实证明分而治之的方式不可行。永定河流域投资主体一体化带动流域治理一体化的创新机制，核心在于统一实施，让治理进度实现协同。经过四年协同治理，永定河300 天以上不断流的通水河段达到513 km，与2006—2011 年河道情况相比，增加了367 km，增幅49%。河道治理有序开展的同时，永定河流域投资有限公司同步推进流域沿线资产资源开发利用，致力于流域治理与沿线经济社会发展步调一致，以进度协同推动平衡发展。

（4）资金协同——统筹各类资金，提高使用效率

永定河流域治理资金来源多样，有来自水利部、国家林草局、生态环境部、农业农村部等不同主管部门的投资补助，有来自国家、省级、市级等不同级别政府的投资补助，还有永定河流域投资有限公司通过市场化募集的融资资金。资金来源虽散，但通过永定河流域投资有限公司的统一管理和使用，既发挥了政府资金的引导和放大效应，又平衡工程建设资金的实际支付和使用周期，以资金协同提高治理效率。

（5）政策协同——为永定河流域综合治理保驾护航

流域治理涉及投资、土地、环保、林业、农业等各种政策，永定河流域综合治理与生态修复高度重视各种政策的集成和协同，充分发挥政策统筹和支持两方面作用，避免各打一处、各自为政，使得各项政策的实施效果打折扣。永定河流域投资有限公司与各地市政府签订战略性合作协议，协同联动、形成合力，以政策协同为流域综合治理保驾护航。