湖州市探索实行最严格水资源管理制度的实践与思考

郭千里，周焱钰

（1.浙江省湖州市水利局，313000，湖州；2.浙江省长兴县水利局，313100，长兴）

浙江省湖州市位于太湖流域西南，是典型的江南水乡，辖吴兴、南浔、南太湖三区和德清、长兴、安吉三县，面积5 818 km2。湖州因湖得名、因水而兴，境内河网密布，拥有苕溪水系、长兴水系、东部平原水系三大水系，全市共有河道7 373 条、合计长9 380 km，水库157 座，1 万m3以上容量山塘882 座，多年平均水资源总量39.46 亿m3，其中地表水资源量38.39 亿m3，人均水资源总量1 361 m3。湖州每年与太湖保持着20 多亿m3的水量交换，是整个太湖流域最重要的水源调节地和生态涵养地之一。

近年，湖州市认真践行“绿水青山就是金山银山”理念，高度重视水资源管理工作，按照“十六字”治水思路，坚持节水优先战略，严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，探索管理机制，创新管理模式，全面提升了水资源管理现代化水平。

一、实行最严格水资源管理制度的主要实践

1.树立意识，凝聚共识

（1）树立“生态文明建设”的前列意识

湖州坚持“生态立市”，生态文明建设一直走在全国的前列，是“两山”理论的诞生地、“中国美丽乡村”的发源地、“生态＋”的先行地，是全国地级市中首个生态文明先行示范区，是全国首批水生态文明建设试点城市。生态是湖州的一张金名片，生态文明要继续走在前列，水资源管理工作必须也走在前列。

（2）树立“水资源很紧缺”的危机意识

湖州是江南鱼米之乡，水资源量比较丰富，但由于人口密集，人均水资源量低于全省和全国的平均水平。随着经济社会发展和人口不断增长，水资源将成为制约经济社会发展的主要瓶颈。

（3）树立“减排、增效、民生”的大局意识

用水和排水是统一的,通过加强水资源管理，不但可以促进节约用水，使企业生产和群众生活用水量大大降低，促进减排，减少污水排放；还可以倒逼高耗水企业加速转型、提高工艺，降低水耗。减排是推动技术创新、倒逼产业转型升级的重要举措，对于经济社会发展和环境改善具有重要意义。

2.齐抓共管，汇聚力量

（1）政府主导抓落实

市、区（县）均成立政府一把手任组长的实行最严格水资源管理制度工作领导小组，相继出台《湖州市实行最严格水资源管理制度全面推进水生态文明建设的意见》《关于实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》《湖州市实行最严格的水资源管理制度考核工作实施方案》等制度文件，把“五水共治”、全国水生态文明城市建设试点、节水型社会建设等作为实行最严格水资源管理制度的载体，确保最严格水资源管理制度的实施。

（2）部门协作抓落实

成立湖州市水资源与水土保持工作委员会，明确部门职责，形成了齐抓共管、协同管理的工作合力。其中，水利部门负责协调水资源管理和农业节水；发改部门负责将水资源管理纳入经济社会发展规划，开展水资源费征收范围和征收标准的调整；经信部门负责推进工业领域节约用水，促进产业优化升级改造；建设部门负责城市节水，开展有关中水回用、分质供水等节水项目建设；财政部门负责提供经费保障，制订有关鼓励节水的财政政策；生态环境部门加大水污染治理力度，加强入河排污口的设置审批管理等。

（3）依托河长抓落实

湖州是全国最早推进河湖长制的地区之一，全国首个河长制展示馆2018 年在湖州市长兴县建成。全市切实承担起河长制的使命担当，不断创新完善河湖长制体系，在全国率先建立市、县、乡、村四级河湖长体系，并将水资源日常监管纳入河长日常巡查，建立起一整套涵盖水资源督查考核的管理体系，全面开展水资源保护。全市江河湖库水功能区水质达标率已多年保持在95%以上，入太湖水质已连续12 年保持在Ⅲ类水以上，是环太湖地区入湖水质最好的城市之一。

（4）全民参与抓落实

开展多层次、多形式的水资源知识宣传教育，增强全民水忧患意识和水资源节约保护意识，先后开展了水资源执法案例汇编、生态文明日、湖州水生态文明公益广告征集大赛、水生态文明现场教学等一系列形式多样、各具特色的宣传教育活动，为水资源保护工作营造了良好氛围。

3.严管严控，解决难点

（1）坚持节水优先

坚持节水优先战略，深入实施水资源消耗总量和强度“双控”行动，全域推进节水型社会创建。“十三五”以来，全市用水总量下降了22.7%，万元国内生产总值用水量下降50.1%，万元工业增加值用水量下降55.4%，农田灌溉水有效利用系数达到0.629。全市用水总量控制和用水效率双控均超额完成省对市“十三五”水资源管控目标。

（2）坚持严管严控

建立了覆盖全市各区县的“红线”指标体系，每年开展考核，对用水接近红线的地区，严格采取责令整改、许可限批等措施，切实强化“红线”的刚性约束。实施了自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源离任审计两个国家级试点，将河湖水域基本水面率、万元GDP 水耗等指标，作为党政领导班子自然资源离任审计的重要内容和任期实绩的重要依据，促使各级领导更加重视水资源的管理、节约和保护。

（3）坚持高压执法

近年，湖州市在浙江省率先开展了水资源管理专项执法活动，依法查处无证取水、偷排污水以及无故拖欠和拒缴水资源费等违法行为，推进依法管水用水。通过专项行动，全市共排查出261 家涉嫌违规企业，已全部完成整改。通过专项行动，全市150家年取水量5 万m3以下取水户全部完成计量监控建设，实现了取用水管理监控全覆盖。

（4）坚持彰显特色

湖州市积极探索，开展了涉水审批改革，建立了水源长效保护与补偿相结合的水库水源地生态补偿机制，创新合同能源管理为全国首创等好做法，形成了一批可复制、可推广的经验。颁布了《湖州市生态文明先行示范区建设条例》，通过立法方式把落实最严格水资源管理制度写进法律条文，助力最严格水资源管理的推进。

二、现状主要问题分析

1.统筹协调缺少强有力抓手

强化政府在实施最严格水资源管理制度中的主体责任，完善水资源管理工作推进机制是实施最严格水资源管理工作的有效抓手。近年，水利、发改、经信、财政、自然资源、生态环境、住建等九部门相互配合，最严格水资源管理工作形成了“年初有安排，年底有考核”的工作格局。但在具体工作中，部门之间的积极性及合力尚未最大程度发挥，工作协调缺乏强有力抓手，工作压力传导不到位。

2.精细化管理水平有待提升

总量控制与定额管理相结合是水法确定的用水管理基本制度，但在实际管理中，从宏观到微观层面，包括总量指标分解、水量分配、水量调度方案、年度用水指标确定、取水许可审批等主要环节还不能有效衔接，没有形成一个完整、统一、高效的管理系统。比如区域水资源总量控制指标虽已经层层分解到县级，但并没有真正将指标落实到行政区域内的每条河上；规划水资源论证制度还未有效实施，不能有效支撑水资源承载能力动态评价、预警、管控。

3.激励政策需要进一步完善

水资源费由水行政主管部门收取、纳入财政专户，在收取上基本实现了依法依规足额收取，但近年水资源费在水资源保护、管理和节约方面利用效率还不高，使用渠道较窄，比如对涉及水效领跑者、节水标杆、节水型企业的奖励力度需要增强，进一步提升各级水资源费的投入水平。

4.基层监管能力还比较薄弱

水资源管理工作面广量大，对基层管理人员及管理能力要求高。在日常监管方面，全市普遍存在监管人员偏少、技术力量薄弱问题，在取水许可审批管理、计划用水、水资源费征收等常规性工作上疲于奔命，难以满足最严格水资源全方位精细化管理要求。

三、对策及建议

1.强化工作推进和协调机制

以落实国家节水行动为契机，完善工作推进机制，进一步明确和强化政府在实施最严格水资源管理制度中的主体责任，加快出台《湖州市节约用水与水资源管理办法》及其配套文件，建立严格长效的节水管理制度，把“政府抓总、部门分工、层层落实”的水资源管理模式固化成制度，形成常态。进一步明确区县，尤其是乡镇一级承担的管理职责，进一步加强水资源管理力量。

2.进一步优化水资源管理流程

进一步强化最严格水资源目标管理，充分利用水资源动态监管平台，推动水资源承载力动态监测预警机制的建立，将管控目标自上而下进一步细分到区域、到行业、到取用水户，全流程动态互动，实现水资源的动态管控，解决管理脱节问题。

3.强化目标责任制考评作用

强化对党委政府的节水工作考核，指导督促各区县将“万元GDP 用水量”纳入市对区县党委政府领导班子绩效考核以及绿色发展和高质量发展评价指标体系，推动节约用水审计工作，促进节水目标责任制落实。

4.完善节水奖惩制度

建立健全对全市机关、企事业单位、社会组织等用水主体的奖惩机制，完善节水奖励政策，规范奖励程序和标准。强化对节水工作中取得突出成绩的单位和个人的奖励力度，提高对水平衡测试、用水审计、各类节水型载体创建的奖励和补助资金支持力度。对单位水耗未达到节水标准的重点用水户进行通报并要求整改，对浪费和滥用水资源的行为进行告诫和处罚。鼓励和引导各区县根据实际情况出台相应层面的节水政策。

5.提升基层水资源管理能力

一方面，加强基层人才引进，增加专职人员力量配备，努力培养一批水资源管理技术骨干。另一方面，积极培育好节水服务企业，提供社会化、专业化、规范化节水技术服务，探索通过政府购买服务的方式，借助第三方机构的力量，弥补节水管理人员和技术支撑的不足。

四、结语

湖州是“绿水青山就是金山银山”重要思想的发源地和“样板地”“模范生”，是国家生态文明先行示范区和首批国家水生态文明城市建设试点城市，也是长江经济带污染治理试点城市和太湖流域生态涵养地。湖州通过深入落实最严格水资源管理制度，加快形成节水型生产、生活方式，全面提升水资源利用效率，为建设新时代中国特色社会主义生态文明典范、打造湖城共融和谐幸福的现代化生态型滨湖大城市、走“生态美、产业绿、百姓富”的可持续发展道路奠定了坚实基础。