太湖流域用水定额管理实践与思考

2021-04-03赵晓晴耿清蔚

中国水利 2021年11期

毕婉，张坤，赵晓晴，耿清蔚

（1.太湖流域水文水资源监测中心，214024，无锡；2.水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域地处我国丰水地区，经济发达，人口密度大，产业结构密集，污水排放量大，水质型缺水问题严重。 “节水优先”是“十六字”治水思路的首要内容，是从根本上破解我国新三大水问题、推动经济社会高质量发展的必然选择。用水定额管理是节约用水工作的重中之重、基中之基，是建设节水型社会的有力抓手，《国家节水行动方案》要求“建立健全国家和省级用水定额标准体系”。因此，在太湖流域加强用水定额管理，发挥用水定额约束作用，可以从根本上提高用水效率，促进水资源节约集约利用，实现流域节水减排。

为加强用水定额管理工作，水利部在组织各流域机构开展节约用水监督检查中，将用水定额管理执行情况列为一项重要检查内容。2020 年太湖流域管理局同步开展用水定额专项监督检查，重点检查省级用水定额评估“一省一单”整改落实情况，用水定额制订（修订）情况，用水定额在计划用水、水资源论证和取水许可、规划和建设项目节水评价中的执行应用情况，以及用水定额的监督管理和宣传培训等情况。通过监管手段，及时发现问题，督促落实整改，切实约束用水行为，增强节水意识，实现合理用水的目标。

一、太湖流域用水定额管理经验做法

太湖流域各省市将用水定额管理作为落实国家节水行动方案的重要内容，建立健全用水定额体系，严格用水定额管理，形成各具特色的经验做法。

1.完善用水定额标准体系，夯实节约用水工作基础

（1）强化数据支撑，夯实定额编制基础

浙江省在农业用水定额制订（修订）过程中，积累了2005 年以来的长系列农业灌溉用水数据，在10 余个县市设立经济作物灌溉、淡水水产养殖、畜禽养殖等用水观测点进行现场测试，通过实地调研各县市的养殖业用水情况积累了大量畜牧业用水数据，为定额编制打下坚实基础。

（2）编制方法科学，确保成果合理可靠

上海市在修订用水定额标准过程中，采用普查调查、量化计算等技术方法，与国家标准、行业标准、周边省份标准对标比较，并分析水资源禀赋条件、社会经济发展水平、用水户定额通过率及可操作性等因素综合确定。

（3）分类分级精准，覆盖行业范围齐全

在分类上，各省市按照《国民经济行业分类》要求，细化定额名称和代码；在分级上，用水定额值按照先进、通用两级制定；在覆盖范围上，工业用水定额覆盖各省市统计年鉴主要工业行业大类的96%以上。江苏省工业用水定额按照领跑者、先进、通用三级划分，有效提高了用水定额管理的科学化和精细化水平。

（4）修订及时适时，保证成果先进适用

各省市均对照国标和水利部发布的最新文件对定额进行修订。江苏省于2020 年 5 月 9 日颁布第四次修订的《江苏省林牧渔业、工业、服务业和生活用水定额（2019 年修订）》，在保证与国家用水定额衔接和满足管理需求的基础上，首次创新提出“高速公路服务区用水定额”，为节水型高速公路服务区建设提供依据。

2.严格用水定额执行应用，切实发挥定额约束作用

（1）强化定额管控

在计划用水管理中，强化定额管控。《江苏省节约用水条例》明确用水定额是用水计划制定的参考依据。《江苏省计划用水管理办法》进一步强化定额的使用，对于已制定用水定额的行业，按照不低于用水定额的水平核定计划。

（2）强调定额限控

在水资源论证和取水许可审批中，强调定额限控。《上海市取水许可和水资源费征收管理实施办法》明确将用水定额作为取水许可延续核定取水量的依据。上海市制定《建设项目水资源论证报告书审查服务指南》，强调对取水量不符合用水定额要求的建设项目不予通过。

（3）强调定额监控

在规划和建设项目节水评价中，强调定额监控。福建省印发了《关于省水利厅本级审查审批的规划和建设项目节水评价的工作方案》，明确了在规划和建设项目制定、立项与取水许可审批工作中的节水要求及具体内容，确保从源头把好节水关。

（4）强化定额严控

在节水型载体建设中，强化定额严控。浙江省将用水定额作为节水载体评价体系的核心指标，并作为遴选评审节水载体的先决条件。浙江省水利厅等七部门联合印发了《关于开展节水标杆引领行动的通知》，明确将是否达到用水定额先进值作为一票否决事项，确保节水标杆在各自行业发挥示范引领作用。

3.加强用水定额监督管理，强化用水定额宣贯引导

（1）认真完成“一省一单”整改

各省市高度重视，对照水利部印发的用水定额“一省一单”整改意见，制定整改方案，逐项分析原因，严格落实整改，并将其作为新一轮用水定额修订的重要依据。目前，各省市均已基本完成“一省一单”整改工作。

（2）定期开展用水定额监督检查

江苏省由主要负责同志带队，成立8 个督导组，对全省包括用水定额在内的节约用水和水资源管理工作开展督查指导。上海市成立节约用水专门督察小组，结合日常监管重点事项组织实施监督检查，充分依托上海市水资源管理系统实现节约用水和水资源管理“一网统管”，网上发现问题、现场确认问题、督促整改问题。

（3）组织做好用水定额培训

为做好用水定额修订工作，浙江省2019 年举办了三期专题培训，共400 余人参加，同时在省水资源管理平台专题安排定额解读培训课程，在线视频授课。福建省120 余名基层工作人员通过参加用水定额培训，掌握了定额适用范围和方法，提高了管理水平。

（4）重视用水定额宣贯工作

各地利用“世界水日”“中国水周”等节点举办活动，宣贯普及用水定额知识，并在各宣传平台上进行用水定额专题解读，通过多种渠道积极营造定额实施的良好氛围。江苏省高速公路服务区用水定额在制定过程中和发布后，通过多家媒体的专题宣传报道，在社会上引起热烈响应。

二、太湖流域用水定额管理存在的问题

对照“十六字”治水思路的高标准，太湖流域在用水定额制订（修订）、执行应用、监督管理、整改落实等方面还存在亟待解决的问题。

1.制订修订方面

（1）编制仍需规范

各省市在编制用水定额时普遍存在用水定额样本数量及代表性不够，制定方法普遍采用经验法，未严格采用《用水定额编制技术导则》规定的水平衡测试、结构分析、二次平均等方法。从已发布的用水定额标准来看，部分省市并未完全根据自身实际情况编制用水定额标准，而是直接引用国家或邻近省市用水定额，其实用性较差，无法真正指导水资源节约工作。

（2）标准体系还不健全

各省市用水定额种类繁多，涉及各行各业，基础资料数据收集难，尚未构建起产品用水数据库，影响了用水定额制订（修订）的及时性和有效性。用水定额覆盖面与实际产品门类仍有较大距离，且同一产品因制造工艺、原料不同，用水单耗也存在较大差别，实际管理中对标执行仍有难度。

2.执行应用方面

（1）管理基础工作仍待铆实

用水定额管理对用水单位的计量和统计管理水平要求较高，目前太湖流域内用水单位一级计量均已完备，但是二级、三级计量普遍缺失，对拆算不同产品的生产用水量构成造成极大难度，无法分析用水定额执行情况。此外，敏感或保密部门因不适宜对外提供用水人数或者产品产量等核心数据，也给全方位推进定额管理带来难度。

（2）执行应用不够严格

计划用水管理中，部分省市公共供水管网用水户计划用水管理由住建部门负责，有的甚至委托给公共供水企业实施，与水利部门计划用水管理要求存在较大差异，易导致超定额下达用水计划；新、改、扩建项目水资源论证和取水许可审批、节水型载体创建评选中，未采用先进用水定额；节水评价项目中，未充分发挥用水定额的约束作用；超定额、超计划累进加价制度还未全面有效实施。

3.监督管理方面

（1）协同管理难度大

各省市制定的用水定额标准存在差异，执行过程中容易产生地区间不平衡、不公平现象，进而影响定额约束牵引的作用成效，不利于流域统一管理。用水定额管理涉及的水利、住建、发改、经信等多个政府部门，各自负责其职责范围内相关工作，缺乏统筹协调及信息共享，未能形成有效合力，造成需要部门间相互协作配合的工作推进滞后。

（2）监管能力不足

当前，机构改革尚未完成，相关单位尚未组建节约用水部门，也未落实节约用水专职工作人员。基层水行政主管部门节水管理人员少、底子薄、任务重，尤其是到县一级，基本只有一两个人在做节水管理相关工作，用水定额监管能力明显不足，无法满足用水定额精细化管理的要求。

三、太湖流域用水定额管理对策建议

用水定额管理是节水管理工作的重要基础，是打好节约用水攻坚战的强基工程。抓好节水优先贯彻实施，需要在用水定额管理上下功夫，坚决夯实节水管理工作基础，推进节水工作落地落实，开创节水工作新局面。

1.全面统筹谋划，强化顶层设计

（1）构建科学用水定额体系

新时期对节水工作提出了更高要求，要加快建立由上至下、科学有效的用水定额体系，规范节水管理工作，提高节水管理水平。根据统计年鉴中主要作物、产品，结合《国民经济行业分类》，补充完善用水定额体系，提高用水定额覆盖范围。

（2）完善部门协同协作机制

由政府牵头，多部门合作，明确定额制定、执行、宣贯和监管中各相关职能部门职责，打破行政壁垒，完善多部门跨行业协同协作机制。探索与税务、工信等相关部门联合制定严格的用水定额管理执法措施。

（3）建立用水定额监管制度

优化完善最严格水资源管理制度考核标准，强化用水定额作为总量和强度双控的重要方面，将最严格水资源管理制度落到实处。完善用水定额与计划用水管理相结合的工作机制，实现用水节水常态化管理。建立与用水定额管理要求相适应的用水计量统计制度，实现用水节水精细化管理。

2.发挥流域作用，加强定额监管

（1）探索用水定额区域一体化

太湖流域位于长三角核心地区，所辖省市水资源禀赋条件、经济产业结构、用水特点等具有相似性，建立区域一体化的用水定额标准，实行统一的用水效率监管，有利于推动长三角一体化发展。依托服务长三角生态绿色一体化示范区建设，通过开展流域内省市用水定额一致性评估，综合考虑经济结构、产业特色、高耗水行业以及总量控制指标，提出具有指导性的定额管理标准，助推长三角用水总量和效率管控。

（2）持续做好用水定额评估

结合用水定额修订周期，持续开展江苏、浙江、上海、福建省级用水定额评估，深入分析农业、工业、生活和服务业用水定额标准的时效性、规范性、覆盖性、合理性、实用性、先进性，并提出用水定额评估“一省一单”，确保用水定额务实管用。

（3）强化用水定额监督检查

定期开展用水定额专项监督检查，强化重点用水户的超定额用水监管，督导省级用水定额评估“一省一单”整改落实，加强用水定额制订（修订），用水定额在计划用水、水资源论证和取水许可、规划和建设项目节水评价中的执行应用情况，以及用水定额的监督管理和宣传培训情况管控。