汉中市推行河长制湖长制的实践与认识

（1.水利部发展研究中心，100038，北京； 2.陕西省汉中市水利局，723000，汉中）

按照中央要求，结合地方实际，陕西省汉中市紧紧抓住河长制制度核心优势，充分发挥党政领导作用，激发部门协同合力，系统谋划，以河长制湖长制统揽最美河湖建设，发挥河长制湖长制制度优势治水、管水、护水，大大提升了河湖管护能力，河湖面貌明显改善，形成了全面推行河长制湖长制的“汉中样板”。

一、汉中市河湖概况

汉中市位于汉江源头，辖9县2区和1个国家级经济技术开发区，总人口386万，总面积2.72万km2。北依秦岭，南屏巴山，水网密布，河湖纵横，有汉江、嘉陵江两大水系，流域面积50 km2以上河流171条。汉江是长江的最大支流，汉江汉中段流域面积1.96万km2，占全市国土面积的72%，是南水北调中线工程和陕西省引汉济渭工程的重要水源涵养地。

南水北调中线工程的实施推动了汉中市河湖管护向前发展。汉中市将确保“一泓清水永续北上”作为重大的政治任务，汉江水质连续多年保持稳定。但从河湖管理全局工作来看，仍存在岸线侵占破坏、乱占乱建、乱倒乱排等问题，一些河湖顽疾长期无法解决。

二、全面推行河长制湖长制主要进展及成效

1.统筹责任落实，构建“四员共治”的河长制湖长制组织体系

2017年以来，汉中市全面推行河长制湖长制。全市河长制湖长制组织体系全面建立，市委书记、市长任市总河长，市级5条主要河流设立市级河长。同时，分级分段设立市、县、镇、村四级河长湖长，569条村级以上河流、374座重要水库塘坝实现河长湖长全覆盖。设立了市、县、镇三级河湖警长、检察官联络员，选聘贫困户保洁员、民间河长，形成河长湖长统筹落实、河湖警长执法、民间河长监督、专职人员保洁“四员共治”体系。此外，19个部门为河长制责任单位，每位县级以上河长确定两个联系部门、配备一个工作班子，落实日常工作。

2.完善规章制度，建立保障有力的制度体系

在全省率先制定了《河长巡河指导意见》《河长制湖长制考核评价办法》《河长制湖长制公示牌指导意见》等一系列规范性文件。出台《关于强化河长湖长履职尽责的决定》《河长制管理办法》，对各级河长履职尽责提出具体要求。在河长制六项制度的基础上，先后建立了河长制湖长制“四不两直”暗访制度、河道日常巡查执法制度、河湖乱象挂牌督办制度、“四乱”问题整改销号制度、非法采砂整治制度等一系列规章制度，有力推动了河长制湖长制责任落实。

2019年，《汉中市汉江流域水环境保护条例》经陕西省人民代表大会常务委员会批准颁布实施，河长制实施有关要求列入其中，为河长制促进河湖管护增加了法制保障，发挥了地方性法规的刚性约束作用。

3.强化考核督办，建立运行顺畅的工作机制

汉中市从河长湖长责任落实、河长制湖长制运行两方面完善机制。

①建立“排查、交办、述职、点评、考核”的河长履职推进机制，形成责任“闭环”，全面排查问题。根据问题性质和严重程度，分层次交办，由河长办或河长交办下一级河长办、责任单位，或河长办直接交办下一级河长；每年组织县、镇级总河长集中述职，形成年初建账、年底交账的模式；通过暗访等方式发现问题，召开点评会，让问题整改不到位的河长红脸出汗；从2017年起将河长制列入市委市政府综合考核评价体系，一年一考核。

②建立顺畅的部门联动机制。市河长办积极探索，与市委督查办开展“四乱”问题挂牌督办，与市公安局联合打击非法采砂，与市检察院联合“四乱”整改销号，并制定《关于建立“河长湖长+检察长”工作协作机制的意见》。在市级联动的示范带动下，各级河长制责任部门积极沟通，主动对接，发挥了部门联动的强大优势。例如城固县在河湖执法中，水政执法人员密集执法，公安干警全线参与、提前介入、定点值守，环境食品药品大队对案情调查、取证、移交，物价部门做好案值评估等，各部门充分参与，违法行为发现及时、处理迅速，效果显著；在汶川河治理中，河长办统筹，生态环境部门争取资金，各部门积极参与，治河工程取得良好的生态、经济、社会效益。

4.突出问题导向，建立分步推进的任务体系

横向上，突出问题导向，针对每条江河的自然特征及现状，明确了汉江重在整治河道、控源截污、统筹规划、绿色发展；嘉陵江重在保护为主、建设堤防、防控污染、长效管护；褒河重在水系连通、节水灌溉，挖掘文化、长效管理；湑水河重在师法自然、适度开发、休闲旅游、兼具灌溉；泾洋河重在完善功能、干净整洁、避免挤占、人水和谐。

纵向上，有序谋划，分步推进，按照“一年打基础，两年见成效，三年水更美”的工作思路，由市总河长亲自谋划部署，开展2018—2020年最美河湖“清澈、修复、秀美”三年行动，通过一年一个主题，一年一个台阶，稳步推进河湖面貌改善。已先后实施了汉江生态环境保护 “清澈”行动等7大专项行动。开展了河道乱象歼灭战，整治河湖“四乱”等问题，结合扫黑除恶专项斗争、河湖陈年积案“清零”行动，对一些难拔的“钉子”问题，联合检察机关协同推进，一批“老大难”问题得到解决；开展污染防治攻坚战，排查入河排污口、整治集中式饮用水水源地、完善污水处理设施、加快中心城区雨污分流工程建设步伐、整治农村面源污染、加强危化品运输安全隐患排查等；开展生态修复保卫战，积极推进汉江生态廊道建设，实施长江防护林工程，恢复湿地，增殖放流鱼类，对汉江“十大滩面”进行系统性保护，加快汉江滨水湿地群和沿江景观带建设。

通过全面推行河长制湖长制，统一施策、协调推进，截至2019年年底，汉中市累计整改中央和省级交办、市县自查问题536个，整改率99%。勉县历时10多年的厂房占用河道问题、略阳县嘉陵江河道堆砂问题、城固县湑水河搭建便桥等一批“老大难”问题得到解决。99个水源地环境问题全部整改到位，沿江污水处理设施基本建成，河湖划界工作走在全省前列，河湖面貌焕然一新，河湖管护规范有序。汉中市开展了“最美河湖”“示范河湖”、河长制湖长制“示范县区”“示范河湖”建设，官网平台最美河湖点击量达上百万人次。部分县区或乡镇在河湖评选中充分征求群众意见，由群众来选出最美河湖，充分调动形成关心河湖、爱护河湖的氛围。

三、认识与体会

河长制湖长制是河湖管理的制度创新，发挥其制度优势需要在生态文明思想的指导下，在具体执行中通过持续、全方位、多层次的创新，形成党政领导、部门联动的治水合力，实现河湖长治。

1.生态文明思想是河湖管护的源动力

（1）各级河长湖长要牢固树立生态文明思想

河长制湖长制是落实习近平生态文明思想的重要抓手，河长湖长是其中的“第一方阵”，要牢固树立、坚决贯彻落实习近平生态文明思想，提升管理思想，促进履职担当。河长湖长是党政负责人，执掌经济社会发展的方方面面，其思想认识直接关系河湖治理行动落实。在“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路引领下，需要管理者树立大局意识、责任意识，着眼长远，统筹产业发展、环境保护、资源利用。汉中市属于国家重点生态功能区，是南水北调、引汉济渭的水源涵养区。汉中市委市政府把推行河长制湖长制作为保护绿水青山的重要举措，鲜明提出了“把汉江建设成陕西最美河流”的奋斗目标，形成建设美丽河湖、造福千家万户的内生动力，把最美河湖“清澈、修复、秀美”三年行动写进政府工作报告，在生态文明思想的旗帜下，凝聚了打造美丽河湖、幸福河湖的强大源动力。

（2）将河湖治理融入区域发展规划

在生态文明思想指导下，河湖治理的基本原则是问题导向、系统治理。贯彻生态文明思想关键是在河湖实际问题的解决、河湖管护长远发展中，以系统治理的原则统领各项工作。汉中市将河湖治理深入融入地区经济社会发展规划中，制定了《汉中市汉江生态经济带发展规划》，正在编制《汉中市汉江（平川段）三生融合水发展规划》，打造生态经济走廊，努力把汉江生态优势转化为经济发展优势，把河湖治理融入区域发展规划，为体系谋划、系统治理奠定了基础。

2.总河长充分发挥作用是深入推进河长制湖长制工作的关键

在河长体系中，总河长处于河长体系顶端，对本行政区域内的河湖管理和保护负总责。总河长作用发挥影响着河长制湖长制全局工作。总河长的表率、谋划、指挥、督促，对各级河长湖长履职起到极大的推动作用。汉中市总河长既挂帅又出征，督促、带动各级河长湖长履职，牵头总体谋划。带头巡河发现问题，研判河湖管护情势；签发专项行动，发布总河长令，部署“巡河履职、清四乱、河湖划界”等重点任务，亲自谋划最美河湖三年行动；协调解决重大问题，对重点问题亲自交办。2018年4月，市级总河长巡河发现嘉陵江岸线占用、垃圾乱堆等问题，迅速部署，在全省率先开展 “河道乱象整治”百日会战。2019年，市总河长带头检查“四乱”问题整治情况。2018年以来，市总河长向有关县区、责任单位交办349个问题，组织召开总河长湖长会议部署工作10余次，签发专项行动7次，协调解决重大问题10余次。在总河长的示范带动和监督指挥下，各级河长湖长信念坚定，聚力攻坚，攻克一个又一个河湖顽疾，河湖治理体系和治理能力得到极大提升。

3.“全链条”责任制度体系是促进河长制湖长制制度优势发挥的有效保障

河长制湖长制作用发挥需要一系列的配套制度，激发责任体系良性运行。要结合实际，积极主动探索，大胆创新，因地制宜制定适合的配套制度机制，促进河长制湖长制制度优势发挥。构建系统完备、科学规范、运行有效的“全链条”责任制度体系，是河长制湖长制实施的重要保障。汉中市的“排查、交办、述职、点评、考核”履职推进机制从担什么责、谁来担责、如何担责、担责是否到位、担不了责怎么办形成责任推进链条，制度“成势”，成为河长湖长履职尽责成倍放大的推动力，形成了破解河湖顽疾的强大力量，确保河长制湖长制各项措施落实落地见效。同时，制度机制注重实效，避免制度流于形式。例如，汉中市在考核评价中实行 “差异化绩效评价”，对各县区实行差异打分，不搞并列排名，确保市考核办奖优罚劣。

四、建 议

在河长制湖长制从 “有名”走向“有实”阶段，需要立足当前已有的成效经验，深化目标定位，统筹治理资源，完善制度机制、方法措施，进一步发挥河长制湖长制制度优势，推动河湖面貌改善，打造人民满意的幸福河。

1.长抓制度创新，发挥制度优势

良好的制度机制设计在汉中市河长制湖长制工作推进中发挥了重要作用。推动河长制湖长制工作迈入新阶段需要持续的制度创新。要紧盯责任机制运行效果，完善考核问责激励机制、区域协调机制、公众参与机制、培训宣传机制等，进一步优化制度耦合设计。

2.夯实基础工作，提升河湖管护效率

加强河湖管理规范化建设，紧抓河湖划界确权，完善河湖规划体系，促进河湖管护尽快从 “集中治理”向“规范管理”转变；加强河湖管理信息化建设，将河湖监测、河湖管理纳入统一的信息管理平台，加强科技手段的运用，升级河湖管理手段；加强河湖管理标准化建设，包括河湖治理标准、河湖管理标准；加强河湖管理社会化建设，拓展公众参与渠道，充实河湖治理力量。

3.加强系统治理，实现河湖长效管护

短期要重点结合城市建设抓治理，高水平规划城市水系，推进汉江嘉陵江生态治理，加大雨污分流改造和污水垃圾处理设施建设力度，改善城市生态环境；结合农业农村抓治理，大力推进农村人居环境整治，实现村庄环境干净整洁、群众环保意识普遍加强。长远看，在各项工作谋划中要深入实践“生产生活生态统筹、水域水量水质并重、预防保护治理齐抓”，在生产、生活各个环节出台财政、金融、税费等一揽子政策，全部门全行业发力，促进产业转型升级，促进资源节约集约利用，生产方式绿色可持续，生活方式绿色低碳，推动绿色发展理念和行动在全社会蔚然成风，巩固实现水清岸绿、人水和谐河湖管护目标。

4.加强财政支持，拓宽投融资渠道

在确保 “一泓清水永续北上”的生态责任下，贯彻绿色发展理念既是政治要求，也是自身发展的需求。在发展模式转变的关键时期，需要各级财政加大支持，扶助经济发展和生态保护的平衡，进一步稳固绿色发展的基础。当地需要积极创新，丰富融资渠道，统筹整合各渠道资金，提高资金使用效率，保证河湖治理成效稳固扩大，河湖治理成果造福人民。