新形势下加强陕西省地下水水位水量控制目标考核的思考

2021-04-02李泽洲

中国水利 2021年7期

李泽洲

（陕西省地下水保护与监测中心，710003，西安）

进入新发展阶段，水利事业发展面临新形势，地下水保护管理工作也面临新的机遇和挑战。加强生态文明建设，深入贯彻“十六字”治水思路，践行最严格水资源管理制度，要求进一步明晰地下水保护管理的方向和重点，以水位水量“双控”为切入点，以最严格水资源管理制度考核为抓手，切实依法加强地下水保护管理工作。

一、陕西地下水水位水量控制目标考核工作现状

陕西地处我国内陆腹地，地表水严重缺乏，且降水时空分布不均，地下水在保障全省供水安全、粮食安全和生态安全中具有举足轻重的地位。据第三次水资源调查评价成果显示，陕西地下水资源量145.71亿m3，其中陕北黄土高原26.51亿m3、关中盆地46.55亿m3、陕南地区72.65亿m3。2020年全省地下水供水量30.39亿m3，占全省总供水量的1/3。

陕西认真贯彻习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会及考察陕西重要讲话精神，全面落实“五个扎实”“五项要求”，落实最严格水资源管理制度，不断加强地下水保护管理，在地下水水位水量“双控”体系建设上做了有益探索。

1.建章立制，不断健全水位水量考核法规制度

坚持目标引领和问题导向，出台了一系列地下水法律法规制度。《陕西省地下水条例》（以下简称《条例》）从规划、开发利用、保护、监测与监督管理、法律责任等方面对地下水保护管理作出了一系列规范，特别将水位水量“双控”制度上升到法律层面。明确了地下水开发利用实行开采总量控制和水位控制制度，要求县级以上人民政府划定地下水控制红线，下达地下水开采总量控制指标和水位控制指标等，为依法加强地下水保护管理提供了法律遵循。此外，为提高《条例》在实施中的可操作性，保障贯彻实施的准确性和有效性，出台了《陕西省地下水条例释义》，印发了《陕西省地下水取水工程管理办法》和《陕西省地下水监测工作规则》两个规范性文件，进一步明确和细化了《条例》相关规定措施，水位水量控制目标考核法规制度进一步健全。

2.落实抓手，开展地下水水位考核

近年来，为贯彻最严格水资源管理制度，落实最严格水资源管理考核，制定了《陕西省实行最严格水资源管理制度考核办法》《各市区重点区域地下水水位控制指标考核办法》等制度，因地制宜，积极探索，于2013年启动重点区域地下水水位控制指标考核工作，将水位指标考核结果作为衡量各市（区）地下水资源管理工作成效的一项重要指标。结合不同区域和不同地貌单元，选取具有代表性的470眼地下水监测井作为考核井，重点考核城区、超采区、农灌区。以各考核井水位年平均值与上一年水位年平均值下降幅度不超过0.5 m为达标标准，分类确定达标率。根据各市（区）不同区域地下水管理和保护目标的不同，分别提出全省各市（区）不同重点区域地下水水位监控指标的达标率标准。通过对地下水水位指标的考核评判，引导各级政府切实提高认识、扛起责任。全省普遍对地下水问题高度重视，不断加强地下水保护管理力度，区域地下水水位下降趋缓，取得了较好的治理成效。

3.创新探讨，加强地下水水位水量考核科学研究

科技创新是贯彻新发展理念、实现高质量发展的保证。针对地下水现状和水利改革发展要求，根据近年来地下水水位水量双控考核实际情况，陕西省相继组织开展了陕北、关中、陕南地下水水位指标制定与考核办法深化研究，关中地区地下水水量水位双控管理模式研究等，不断研究探索地下水水位水量双控考核办法，加快确立地下水保护管理红线，为加强地下水开发利用、保护管理提供了坚强技术支撑。

二、取得的成效

陕西省开展地下水水位水量考核工作以来，通过各级政府的共同努力，地下水保护管理能力显著提升，地下水生态环境持续改善，有力地保障了经济社会健康发展。

1.对地下水重要性的认识显著提升

实施地下水水位水量考核工作以来，各级都已将地下水水位水量考核纳入最严格水资源管理制度考核重要内容，严格按照考核制度开展工作。日常地下水管理工作中能够严格贯彻执行相关法律法规，积极编制区域地下水开发利用规划，加强地下水开发利用管理，严格地下水取水许可审批，加强地下水水位变化预警，加大地下水保护管理宣传，引起了全社会对地下水问题的高度重视。

2.地下水超采区治理成效不断凸显

通过组织实施《沿渭（河）主要城市地下水超采区划定及保护方案》《陕西省地下水超采区划定与保护方案》和《陕西省地下水超采区治理方案》，开展水位水量考核工作，逐步压减地下水开采量。2006年以来，西安、宝鸡、咸阳、渭南等地共计封停封填各类自备水源井3 000多眼。据统计，2016年到2019年年底，通过采取水源替代、关停自备井、节水灌溉、人工回灌等措施，全省超采区共压采地下水量近2.2亿m3，全省地下水超采得到了有效控制，超采区地下水水位明显回升，区域生态环境得到有效修复。

3.地下水监测基础得到夯实

以水位水量考核促进监测能力的提升。考核工作开展以来，陕西省先后建设实施了省级监测站更新改造项目、国家地下水监测工程项目等，逐步建立完善了数据监测、存储、应用等平台。目前建有省级监测中心1个、地市级监测中心11个，布设国家、省级各类监测站1 194处，其中自动监测站677处，监测范围覆盖全省82个县区，监测站点密度和监测能力大幅度提升。

4.地下水科学研究进一步深入

随着水位水量考核工作的深入开展，对地下水赋存条件、补排机理、分布规律的科学研究提出了更高要求。为满足考核的技术要求，近年来先后开展了全省地下水开发利用规划、陕北风沙滩区煤炭资源开采对地下水及其动态影响的研究、地下水水位埋深对陕北风沙滩区水保生态植被的影响研究、关中盆地地下含水层空间分布特征研究、国家地下水监测工程关中平原典型区地下水资源模型建设、石川河地下水库关键技术研究等一系列科学研究工作，对地下水科学规律的认识进一步加深，为做好管理保护提供了坚强支撑。

三、目前存在的不足

进入新发展阶段，陕西省经济社会发展对水资源提出了更高要求。地下水水位水量控制目标考核还存在一些不足。

1.地下水指标考核方法有待完善

陕西省已经开展的地下水水位考核，由于其简便易操作、实用性强，对各地严格保护管理地下水起到了重要作用。但由于其只考虑了水位下降合理变幅，缺乏对水位上升合理区间、警戒水位的深入研究，同时缺乏对不同地区不同地貌单元地下水特性的研究，水位考核的科学性仍需完善。与此同时，随着经济社会发展，地下水水质保护的压力越来越大，水位水量双控管理已经不能满足全面管理需要，地下水控制目标和考核有待进一步完善。

2.地下水水量管控能力有待提升

地下水取水工程建设主体多，数量大，监督管理涉及范围广，管理难度大。目前，陕西省工业、城镇居民生活等取用地下水的工程大都安装了计量设施，水量统计及管控基础较好。但灌溉用地下水取水工程因投入和建设主体多样，大部分计量设施安装不到位，计算方法粗放，灌溉用水量统计误差较大，地下水用水量统计数据全面性、科学性和准确性有待提升。

3.地下水监测对考核的支撑仍需加强

陕西省地下水监测站网主要布设在农村和农灌区，城镇、地下水超采区、集中供水水源地、新建各类开发区等区域监测站建设较少。近年来监测站网虽然进行了优化改造，但仍然存在监测站网布设密度不够、布局不尽合理、与经济社会发展不适应、部分站点监测手段相对落后等问题，监测信息对地下水考核的支撑仍然不够。

四、对策与措施

面对新形势下地下水保护管理面临的新机遇和新挑战，结合目前陕西省地下水水位水量考核体系中存在的问题，给出如下对策和措施建议。

1.严格落实地下水保护管理法规制度

陕西省目前建立了较为完备的地下水保护管理法律法规体系，并对地下水考核相关内容做了明确规定，各级各部门要树立“法定职责必须为，法无授权不可为”的依法行政、依法管理意识，强化责任担当，认真履行监督管理职责，强化工作措施，把水位水量“双控”制度落到实处，不断丰富地下水保护管理手段和措施。

2.切实加强地下水动态评价能力建设

面对水利改革发展新形势，要进一步提升地下水动态评价水平，加大地下水监测设施建设投入，全面优化地下水监测站网布设，充分利用5G和人工智能等新技术，持续加强地下水监测系统建设，强化地下水动态监测能力。建立地下水预警预报模式，及时分析、跟踪评价地下水动态变化，为地下水水位水量考核提供科学可靠的数据支撑。

3.不断完善管理指标体系建设

进一步加强地下水基础课题科学研究，把握地下水规律，建立起一整套可考核、可评价、透明的地下水管理考核指标体系。结合正在开展的地下水管控指标确定工作，明确保护管理目标、水位动态合理变幅、水量合理控制指标、水质达标程度、取水工程的布设等，为地下水保护管理提供基本依据和评价的衡量标准。

4.加快地下水超载（采）地区综合治理

加快陕西3市11县区地下水超采区治理，严格执行暂停新增取水许可政策要求，同时加快制定实施超载治理方案，综合采取节约用水、严格水资源管理、水源置换、产业结构调整等措施，加快推进超载综合治理。按照水利部统一安排，启动新一轮地下水超采区划定工作，明确超采治理与保护目标、任务，制定实施年度地下水超采治理和保护计划，推动相关措施落地。