南水北调截污导流工程管养分离模式探析

南水北调东线截污导流工程是南水北调东线工程治污的重要组成部分，山东境内规划建设了21 个南水北调截污导流工程项目，分布在南水北调东线干线沿线济宁、菏泽、德州等7个市、30 个县市区，其作用是将污水处理厂治理达标后的中水进行“截、蓄、导、用”，在调水期间使其不进入或少进入调水干线，确保干线调水水质。截至2012年11月底，山东境内的南水北调截污导流工程全部正式投入运行。济宁市南水北调截污导流工程自2012年6月采用“管养分离”模式以来，不断细化管理措施，优化管理流程，减少了财政支出费用，工程运行效果良好，工程效益得到充分发挥。

一、济宁市南水北调截污导流工程概况

济宁市截污导流工程是山东境内建设规模最大的截污导流工程项目，总投资18603 万元。工程任务是在南水北调工程调水期间（每年10月至次年5月），最大限度地利用老运河及洸氵府河湿地进行联合调度，将济宁市污水处理厂12 万t/d 和济宁高新区污水处理厂7 万t/d 达标排放的中水，通过加压泵站、输水管道输送到蓼沟河节制闸上游，通过蓼沟河、小新河、幸福河等现状河道，输送到济宁3 号井塌陷区进行调蓄，保证沿线 2 万亩农田灌溉回用，常年运行满足老运河人工湿地、洸氵府河人工湿地用水。通过截、蓄、导、用，减少COD、NH3-N 入河量，保证污染物不进入南水北调工程输水干线，实现济宁洸氵府河和老运河段在干线输水期间零污染排放，确保南水北调工程输水干线水质达到规定要求。工程于2008年12月底开工，2010年底完成主体工程建设，具备“截、蓄、导、用”功能。2011年12月完成工程项目验收及试运行，满足工程设计要求，具备运行条件。

二、截污导流工程管养分离模式的具体做法

1.明确工程运行管理的基本原则

2012年3月，济宁市政府专题会议研究了济宁市南水北调截污导流工程运行管理问题，明确了工程运行管理的基本原则。一是关于运行管理主体问题。济宁市截污导流工程是保证南水北调东线水质的重要工程，属非营利性社会公益工程，按照“归口管理、便于运行”的原则，运行管理工作由市南水北调工程建设管理局负责，所需人员内部调剂，不再增加事业编制。二是关于工程运行管理方式问题。根据《水利工程管理体制改革实施意见》《关于分类事业单位改革的指导意见》精神，按照“创新公益服务提供方式，完善购买服务机制”的要求，依据“按事拨款、花钱买服务、养事不养人”的原则，采取市场化运作方式，通过公开招标优选符合资质的单位，对工程进行日常运行管理，以降低运行管理成本。三是关于工程运行管理经费问题，由市财政局列入年度财政预算，按时足额拨付到位。

2.评审确定工程运行维护费项目预算

为加强财政资金管理，提高资金使用效益，在通过公开招标选择运行管理单位之前，济宁市财政投资评审中心对南水北调截污导流工程运行维护费项目预算进行评审。依据水利部、财政部《水利工程管理单位定岗标准（试点）》《水利工程维修养护定额标准（试点）》《南水北调东线第一期济宁市截污导流工程初步设计（修订稿）》《济宁市市级项目支出预算财政评审管理暂行办法》以及有关行业现行市场价等其他有关资料，对人员费用、日常维护费、运行管理费、设备大修费、运行动力费进行评审，作为实行政府采购或招投标的依据。

3.政府采购确定运行管理单位

根据南水北调截污导流工程运行管理的要求，由济宁市政府采购中心对工程运行管理采取竞争性磋商方式招标。采购项目内容为济宁市截污导流工程运行管理，包括已建成的全部建筑物、蓄水区工程、中水输水管线、蓼沟河、小新河、新开挖明渠段、幸福河支沟、幸福河全长16.0km 输水线路的运行、巡查、管理和维修养护等。

4.明晰运行养护的内容和目标

委托运行管理事项：负责工程主体和配套设施的所有设备、设施、输水管道线路、建筑物、构筑物的日常运行、养护维修、故障抢修、大修、运行和安全管理、工程安全监控和巡视、工程运行管理资料、数据、档案的采集和整理归档，以及按照水利工程管理有关法律法规规定的其他事项等，保证工程运行安全，充分发挥工程效益。

运行管理目标：中标运行养护单位要严格执行《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《河道管理条例》等法律、法规和《泵站技术规范》，以及输水管道运行管理标准、闸坝运行技术规范，根据委托管理任务制定出工程运行管理办法、制度、实施细则。合同期内工程常年运行，合同期满后保证工程设施完整，机电设备运行良好，符合工程招标运行移交的各项标准。

5.管理单位加强监管与考核

济宁市南水北调工程建设管理局监督检查养护单位制定的管理运行方案、制度、计划、运行维护计划措施；对工程运行管理实施监督检查，每月全面进行一次考核。如因管理不善造成重大经济损失或管理失误，经有关主管部门认定后，有权要求养护单位赔偿经济损失并承担由此造成的后果，视情况有权终止委托运行养护协议。

三、截污导流工程管养分离取得的成效

1.探索走出了工程运行养护市场化运作的路子

济宁市截污导流工程是保证南水北调东线调水水质的非营利性社会公益工程。依据《山东省发展改革委关于南水北调东线第一期工程济宁市截污导流工程初步设计的批复》，成立工程运行管理单位。济宁市通过调研，结合工程实际，创新公益服务提供方式，不再成立运行管理单位，采取市场化运作方式，通过政府采购选择了济宁市截污导流工程运行养护单位。

2.减少了工程运行成本，提高了资金效益

济宁市财政投资评审中心按照管理机构设置有关规定和“因事设岗、以岗定责、以工作量定员”的原则，精简运行单位负责人和行政负责人员，工程直接管理定员38 人，并以此测算运行维护的人员费用。同时，在日常维护费、运行管理费、设备大修费和运行动力费等方面根据实际需要，据实列支。工程运行维护费用由每年预算649 万元，最终审定为461 万元，减少财政支出约29%，提高了资金使用效益。

3.工程运行专业化，推动管理水平有效提升

通过市场化择优选择专业运行养护单位，充分调动了社会化专业技术力量，有效弥补了工程维修管护方面技术力量的不足，推动了工程运行养护向标准化管理转变，有利于将工程建管并重真正落到实处，提升工程运行保障能力和管理水平，最大限度地保持工程良好运行状态。

4.管理职责明晰，推动管理方式提质增效

济宁市截污导流工程管养分离模式进一步明确了各方责任。济宁市南水北调工程建设管理局作为管理主体，依照合同约定，对中标的运行养护单位承担的工程运行管理情况定期进行监督检查考核，履行“强监管”职责，对日常工作不到位、不达标、或出现的违约现象，及时进行纠正和整改，同时依据合同约定，作出相应的违约处理与处罚，确保工程运行符合管理要求。

四、加强和改进工程管养分离工作的几点思考

1.科学制定工程运行管理标准

工程运行管理标准是水管单位管理水利工程、养护单位养护水利工程的政策依据，也是规范管理水利工程的行业标准。工程养护标准的制定应依据法律法规或者水利部、省水行政主管部门制定的水利工程管理标准、规范、细则，结合工程的等级和实际情况进行，总体原则应本着有利于确保工程完整、安全运行、充分发挥效益，并考虑经济社会发展要求，具有一定的先进性和前瞻性。济宁市截污导流工程对其堤防工程、水闸工程、泵站工程、蓄水区工程维修养护内容和标准都进行了具体明确的规定。

2.合理审定工程运行管理费用

合理测算养护经费是实行管养分离的前提，是通过市场化选择运行管理单位的重要保障。养护经费的审定要依据水利工程管理单位定岗标准、水利工程维修养护定额标准及工程设计和有关财政预算管理规定，兼顾当地经济社会发展水平，体现公益、精简、效能的原则，既要尽可能减少财政支出，又要能保障工程正常运行管理的需要。

3.市场化择优选择专业养护单位

济宁市截污导流工程运行管理涉及水库、生态工程、泵站、渠道、管道维护，跨区、跨部门综合协调等问题，并且随着工程运行自动化程度的提高，工程涉及的专业知识学科跨度增大、技术增强，维修养护工作的技术性和专业性有了更高的要求，选择专业技术能力强的维修养护队伍显得尤为重要。要定期组织工程运行养护人员进行相关业务培训，加强业务能力考核；建立健全岗位责任制，明确运行养护工作职责和具体任务，实行清单管理，严格考核奖惩。

4.建立完善有效的监管制度

工程管理单位要正确定位，认真履行管理职责，加大工程管理和行政执法力度，积极推进目标管理，不断提高管理水平。水行政主管部门、水管单位要对工程运行养护单位的养护情况实施全过程监管，依据签订的委托运行养护合同，建立工程养护质量目标责任制，确保养护单位严格按照工程运行标准开展工作。

5.及时建立完善的工程运行档案

建立完善的工程运行管理档案特别重要。因为市场化选择工程运行养护单位，合同期满后有可能变更运行单位。工程运行档案是后续接替运行单位实施运行管理的重要参考依据，因此，要在委托运行养护合同中明确对工程运行档案的要求。要明确专人负责工程档案管理，重视档案的及时收集、归档，做到工程运行档案的完整。协议期满时，原运行单位必须保证工程设施完整，机电设备运行良好，金属结构良好，完整规范地移交原委托管理的全部工程档案资料及其各类管理档案、财务等资料■