“生活圈”视角下社区公共服务水平评价方法的探讨

王震，费彦

（华南理工大学建筑学院）

1 概念解析

1.1 生活圈含义剖析

“生活圈”的概念在2018年发布实施的《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）[1]中正式提出，意为以人的步行时间维度划分居住区的尺度和规模层级，进而指导公共配套服务设施的合理布局。在新版国标中，“15min、10min、5min生活圈”分别取代了旧版标准中的“居住区、小区和组团”的分级模式，改变不仅在名称和人口规模上，更多的是在分级依据上取代了原有的住区分级标准，打破了基于教育设施传统服务半径和服务人口对应居住区尺度的定义。

社区生活圈是具有地理、社会和个体感知等综合维度的生活空间，其内涵与外延均超越了传统居住区所涵盖的范畴[2]。对比“居住区”的概念，“生活圈”更加强调对人们的生活方式的关注，注重人们对生活质量提升的追求。因此对“生活圈”的理解，表面上来看指代的是一种满足人们对生活质量的追求的空间范围，从语义上还可以对“生活圈”的内涵定义理解为“生活”的部分与“圈”的部分[3]。“生活圈”的“生活”可理解为与居民日常生活品质密切相关的内容，即作为私有产品的住宅以及与之相配套的公共产品；“圈”可以理解为基于居民出行一定时间可享受对应的公共服务的空间范围，其取决于人的出行方式及出行的时间。从“居住区”到“生活圈”，从“服务半径”到“时间半径”，体现了从封闭小区到开放街区思维的转变，将步行可达作为尺度的标准更是人本精神的直接体现。

“生活圈”概念的提出，对居住公共产品的配置提出了新的要求。而基础数据获取方法和分析工具的不断优化，均为科学评测研究居住公共产品的适应性、匹配度和动态均衡度提供了多种可能性。

1.2 社区公共服务水平

社区公共服务水平反映了居民能否在一定步行时间范围内获得教育、文体、医疗卫生、市政设施、交通服务、公共环境等公共产品，可以理解为固定时间步行尺度范围内，公共产品供给和居民需求之间的供需关系，其包含公共服务的覆盖水平与公共服务的供需匹配度两个方面。社区公共服务水平分析与评价可以为公共服务设施规划布局和优化提升提供指导。

2 研究目的及意义

2.1 研究目的

在新时代人民需求变化与供给的矛盾变化、居住区标准调整的背景下，在已有的对生活圈的研究基础上，以生活圈为依据，以步行可达为标准，以供需关系分析为主线，进行社区公共服务设施覆盖情况分析与供需匹配情况分析，提出“公共服务密度”的概念，进行社区公共服务水平评价方法的研究。

2.2 研究意义

1）探索社区公共服务水平评价方法的新思路

研究基于POI数据与居住区人口数据，运用GIS分析技术，对社区生活圈公共服务设施供需密度、覆盖率、供需匹配度进行空间测度，弥补传统方法将规模和服务半径相互独立而造成的局限性，对规模和空间分布进行综合评价，为社区公共服务设施的供需关系研究提供技术支撑与参考。

2）促进公共服务设施的均等化供给

在发现问题、分析问题的基础上，从均等化供给、关联供需、规划优化三个方面提出社区生活圈公共服务设施布局优化策略。为公共服务设施供需关系的优化配置提供更精确的指导，有利于实现各类设施的均衡精准配置，促进公共服务的均等化供给。

3 研究方法构建

3.1 相关研究梳理

针对生活圈视角下的供需关系、公共服务设施服务水平评价及优化措施和公共服务设施配置均等化研究等内容，相关文献较多。

①对供需关系的研究大多相对独立，两者的关系不够统一；对于需求的研究大多以需求偏好为主，没有对应到空间，且量化研究较少；只对单一的某类设施供需情况进行罗列，缺少综合性分析[4-9]。

②在公共服务设施服务水平评价及优化措施方面的研究中，现状设施评价主要采用定性和定量分析方法，但在需求方面的评价方法上没有形成统一；有些较深入的研究大多以教育设施为主要研究对象，并没有对居住用地的各类服务设施进行综合评价；以城市用地地块为最小单元，较少使用均等的栅格地块作为最小单元[10-13]。

③均等化研究侧重城乡一体化背景下的城乡公共服务设施配置均等化，重在阐述均等化内涵、构建均等化设施配置体系等[14-16]。

与本次研究关系密切的还属由宋小冬等人提出的密度估计方法[12]，以及由卢银桃等人在密度估计方法的基础上提出的基于居住用地的密度分析方法[17]。

3.2 基于居住用地的密度分析方法

基于居住用地的密度分析方法是在密度估计方法的基础上提出来的，并对密度估计方法进行了完善与应用拓展。该方法以居住人口为需求方，以设施容量为供给方，以密度指标为基础分析供需关系。在分配设施容量时只分配到服务范围内的居住用地，使得供给与需求的空间契合性提高，供需匹配分析更合理[16]；该方法将研究对象从教育拓展到其他公共设施，并基于GIS叠加分析进行综合评价，评价15min公共服务水平。

该方法的优点是将设施规模、人口分布、服务范围三者结合起来，不仅能反映设施的服务范围的覆盖情况，还能反映出设施规模与人口需求的匹配程度，将规模和空间相结合对供给水平作出评价。缺点是在方法构建过程中，是以城市用地地块为最小单元，无法克服因地块不均等而导致的结果差异。因此在评价5min、10min、15min等不同圈层的公共服务水平上，受限于城市用地地块的大小不一的现实情况，精确度有待 提高。

3.3 基于栅格的公共服务密度分析

本文在密度估计方法的基础上提出基于栅格的公共服务密度分析方法，并对其精确度上进行了优化，具体表现在：

①将居住用地栅格化，形成统一尺度的栅格数据，能够更加准确地测算每一栅格的公共服务密度。

②基于栅格的居住用地密度分析方法可以根据5min、10min、15min等不同圈层的公共服务水平，调整栅格大小与研究对象，使得相应层级的生活圈范围内与其匹配的公共产品高度契合，供需匹配分析更合理。

③本方法不仅可以对单一设施供需水平进行评价，还可以将研究对象拓展到教育、文体、医疗卫生、市政设施、交通服务等规模较大的、公益性强的或具有一定邻避效应的等市场不会主动提供的居住区级及以下级公共服务设施，在计算公共服务密度时对不同研究对象统一量化口径，并通过叠加分析，得出“公共服务供需匹配度”，评价各级“生活圈”公共服务水平。

4 分析模型构建

社区公共服务水平评价主要由划定服务范围、分配供给容量、测算需求量、供需叠加分析、综合评价及优化策略六个步骤组成。在进行完公共服务评价之后，便可以根据评价分析的结果进行公共服务设施规划布点，其过程与之前的评价过程类似，为一种逆向过程，即以分析结果为依据在GIS平台中模拟布点，再通过进一步的公共服务评价确定其合理性并不断调整为最科学的结果（见图1）。该方法将以网络开放平台数据为基础数据，构建 GIS（地理信息系统）空间地理数据库，基于GIS网络分析、栅格分析及叠加分析等技术进行服务范围的划定和公共服务密度的计算等操作。

本次研究将通过建立一个假想的基于100m×100m栅格的面积约1.5km2的城市单元（见图2a）构建GIS分析模型，更直观地展现评价步骤。

4.1 划定服务范围

在对公共服务设施进行描述的时候，可以将设施分为两类：一类是没有具体占地面积的或可以用点代替该类设施进行分析的公共服务设施，如公共交通站点、轨道站等，另一类是有具体占地面积的公共产品，如学校、商业、绿地等（见表1）。在划定服务范围时，对于有具体占地面积的公共设施，我们可以统一将该设施的出入口作为设施点，借助GIS平台，采用基于网络的服务区分配方法，对各类服务设施的服务范围进行划定（见图2b）。依托道路网络与步行路径的距离代替直线空间距离划分的设施服务区，能更科学严谨地反映道路对步行距离的影响（见图3）。

图1 基于GIS平台的公共服务评价技术流程

图2 某类公共服务设施的服务范围划定

表1 15min生活圈下的公共产品类别及计算单位（作者根据规范[2]自绘）

4.2 分配供给容量——公共产品供给密度

居住区级及以下级公共服务设施主要以人均建筑面积指标为标准进行控制建设，基于人口分布进行空间上的安排，因此以设施的建筑面积作为供给容量（没有建筑面积的设施则以占地面积作为供给容量），将某类设施的供给容量平均分配到服务范围内的居住用地上，得到该类设施的供给密度。可以㎡(建筑面积或占地面积)/km2为单位（见图4）。

即：设施供给密度(m2/km2)=设施建筑规模（m2）÷居住用地面积（km2）。

4.3 测算需求量——公共产品需求密度

首先，测算每个栅格内的居住用地上的人口，然后根据人均指标测算每块居住用地上的设施需求量，并将需求量平均分配到该居住用地栅格上，得到设施需求密度，也可以㎡(建筑规模)/km2为单位（见图5）。

即：设施需求密度(m2/km2)=居住人口（人）×人均指标（m2/人）÷居住用地面积（km2）。

值得注意的是，用于现状分析时，一般以人口统计的最小统计区(一般是社区)为计算数据，如将社区人口平均分配到社区范围内的居住用地上，或者通过Python编程语言实现多元数据的爬取，通过对安居客、链家等POI数据获取，并将属性数据在GIS软件中处理，估算居住用地的常住人口数量，通过多种数据的校对来实现数据的准确性和精准度。用于规划分析时，较为准确的是以控规为基础，根据规划测算得到每块居住用地的规划人口。当前，随着基础数据和分析工具的不断优化，空间定位技术、互联网技术与移动通信技术等相关科技领域的进步为人口数据的获取提供了更多的可能性。

图3 网络分析得出服务范围的对比

图4 供给密度计算

4.4 供需叠加分析

对于同一类设施，由于计算口径相同，则可以将该类设施的供需密度进行叠置分析，即对同一区域的供给密度数据和需求密度两个矢量数据图层进行逻辑相减运算，得出该类设施的供需匹配度。然后，每类设施的不同栅格单元的供需匹配度数值进行重分类为-5～+5的评分范围。如果评分结果为正或零，则表示供给大于或等于需求，说明该区域设施的供给符合标准要求；如果评分结果为负，则表示供给小于需求，说明该区域设施供给不足，需要提高设施规模或增加设施布点。根据供需匹配评分值可以评价该类设施的盈余和缺口情况（见图6）。例如，对于某类设施的供需匹配度数据中赋值为-5的居住栅格地块，对该类设施的缺口最大，反之赋值为+5的居住栅格地块，对该类设施的盈余 最大。

4.5 公共服务水平评价

对参与评价的所有类型设施的供需匹配结果进行叠加，得到研究范围内的公共服务水平评价结果。在进行叠加运算之前，为了避免出现因为直接将各类设施的供需评分叠加而造成盈余与缺口相互抵消的情况，先对各类设施的供需评分进行校正。

①当计算盈余程度时，对每类设施需求大于供给的栅格居住地块的供需评分赋值为0，再将所有设施供需评分进行叠加，得到生活圈公共服务盈余水平评价结果；

②当计算缺口程度时，对每类设施供给大于需求的栅格居住地块的供需评分赋值为0，再将所有设施供需评分进行叠加，得到生活圈公共服务缺口水平评价结果；

③最后将盈余水平评价结果与缺口水平评价结果叠加，对于满足公共服务要求的区域，其值为各类设施盈余的叠加，而对于不满足公共服务要求的区域，其值为各类设施缺口的叠加，最终得到该生活圈公共服务水平综合评价结果（见图7）。

4.6 提出优化策略

基于各级生活圈公共设施密度的评价，对该地区公共服务水平的提升提出优化策略，对于评价中不满足公共服务水平的区域，进一步分析其不满足的设施类型和缺口规模，根据不同情况采取不同提升路径。在提出优化提升策略后，可以再次进行服务水平评价，从而检验该策略是否合理。

图5 需求密度计算

图6 计算该类设施的供需匹配度

图7 各类设施供需评分叠加

5 总结与展望

“公共服务密度”的提出，实质上是对不同层级的生活单元内公共产品进行总量控制的手段，在基于对生活圈公共产品产权特征的识别基础上，从建筑面积指标与用地面积指标上对不同生活单元的不同公共产品实现总量上的控制引导，对独立占地公共产品在用地规模上保证用地落实，对非独立占地公共产品在建筑规模上保证使用面积的底线要求，以解决生活圈公共产品供给不足、使用不当等现实问题，从而保证居民在生活圈背景中享受的公共服务质量。

基于栅格的公共服务密度分析方法，在生活圈视角下通过将设施规模、人口分布、步行尺度划分下的服务范围三者结合起来，通过供给与需求的量化分析，借助GIS软件进行可视化表达，更精确地反映各类设施在空间上的供需关系，从而更有效地指导社区公共产品的供给。该方法在单独对某类设施进行服务水平评价时，可以对相关数据进行细化分类与整合，通过基础数据获取和分析工具的不断优化，提高分析的准确性和专项规划的合理性。

随着精准化配套理念的提出，以人为本理念的深入贯彻，为不同的人群提供差异化的公共服务是未来公共服务配套研究领域新的热点议题，例如在应对公共应急等突发情况时，对社区公共空间、公共设施的总量进行管理控制，对公共产品空间布局与公共服务密度进行规划协调从而为公共资源的空间调配提供基础。如何避免公共服务资源配置失衡状态进一步拉大，进一步加强与邻近社区的公共服务资源供给互动与合作机制，实现区域均衡协调发展。同时保证基层公共产品的利用率最大化，提高整个城市领域的防控能力，并将其纳入到社区公共服务水平评价体系当中去，也是本文下一步要重点思考的 问题。