碳中和背景下的城市治理创新

齐晔 蔡琴

作者简介：齐晔，教育部“长江学者”特聘教授，清华大学公共管理学院教授、博士生导师;蔡琴（通信作者），设计艺术学博士，清华大学艺术与科学研究中心、清华大学美术学院副研究员。

基金项目：国家自然科学基金创新群体项目“中国公共政策理论与治理机制研究”（编号：71721002）。

摘要：在国家碳中和背景下，城市发展面临全新挑战。根据我国城镇化发展历程和趋势提出未来40年我国经济发展与碳排放深度脱钩的“大分流”概念，区分了高碳和低碳城镇化“两个40年”发展期。前40年，城市人口、GDP和碳排放同向高速增长;后40年走向碳达峰、碳中和，GDP持续增长的同时碳排放大幅下降，经济增长与碳排放深度脱钩。运用基于政府视角的城市治理MPC—IC模型对比分析两个时期的治理特征，发现在碳中和背景下，城市政府面临着自身动力不足、权力受限和能力缺乏的问题;而在制度环境方面，也存在着激励相容性和约束制度化不足问题。在此基础上提出未来40年在低碳城镇化的“大分流时代”实现碳中和的城市治理创新关键领域和政策建议。

关键词：碳中和;城镇化;大分流;治理创新;MPC-IC模型

中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）06-0088-011

2020年9月22日，在第75届联合国大会一般性辩论中，国家主席习近平庄严宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”①其后，在多次重要的国际大会上重申，中国将言必信，行必果，按期实现碳达峰和碳中和目标。②2021年4月30日，在中央政治局第29次学习会上，习近平指出，“实现碳达峰、碳中和是我国向世界作出的庄严承诺，也是一场广泛而深刻的经济社会变革，绝不是轻轻松松就能实现的。各级党委和政府要拿出抓铁有痕、踏石留印的劲头，明确时间表、路线图、施工图，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。”③今年以来，各地党委政府纷纷响应。 2021年1月15日，山西省政府宣布将实施“碳达峰、碳中和山西行动”。4月9日的山西省委常委会议要求全省“把碳达峰、碳中和山西行动作为政治责任，自觉扛在肩上”。5月19日，云南省长王予波强调，“争创全国碳达峰碳中和示范省，为云南经济社会高质量发展提供有力支撑”。5月21日，浙江省召开碳达峰、碳中和工作推进会，省委书记袁家军要求“大力推进经济社会发展全面绿色低碳转型，为全国实现碳达峰碳中和多作贡献、勇当先锋”。6月，北京市宣布已经在2012年实现碳达峰。全国一些条件较好的城市也积极制定提前达峰规划。

城市在实现碳达峰碳中和中肩负重要责任并发挥着关键作用。第七次全国人口普查显示，截至2020年，我国城镇人口占比超过63%。城市碳排放占全国的85%以上。城市用能规模和结构决定着国家能源系统的碳排放特征，城市碳达峰和碳中和直接决定着我国碳达峰、碳中和的进程。2020年我国能源消费总量49.8亿吨标煤，其中城市占比高达85%以上。随着我国城镇化的进一步发展，未来城市的能源消费和碳排放还将进一步提高，特别是在交通和建筑领域，增长幅度和速度更为可观。控制城市碳排放将是我国实现碳达峰和碳中和的重点和难点。

城市能源消费取决于城市规模、产业结构、管理方式、消费理念和生活方式，并与城市治理水平、治理体制和治理能力密切相关。城市治理体系和治理能力现代化关乎国家治理现代化，也关系到碳达峰和碳中和能否如期实现。按照习近平主席提出的目标，我国碳排放要在2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和。全国目前与能源相关的二氧化碳排放大约100亿吨，需要在今后40年间迅速减少或被完全吸收固定。从高碳排放转向低碳排放，最终走向零碳排放，给城市发展添加了硬性约束，城镇化和城市发展需要转向全新的方式。在转型过程中，城市治理体系创新至关重要，决定着碳达峰、碳中和目标能否顺利达成。如何从原有的城市治理体系转变为既能促进快速深度降碳、同时又能保障经济高质量发展和人民生活水平提高的治理体系是新目标下城市治理创新的重要挑战。

本文首先根据我国城镇化发展历程和趋势，提出碳中和背景下未来40年经济发展与碳排放深度脱钩的“大分流”概念，区分了高碳城镇化和低碳城镇化“两个40年”的发展时期，指出在碳中和的背景下城市治理所面临的挑战和机遇。其次，运用基于政府视角的城市治理分析框架MPC—IC模型，從城市政府内部动力、能力、权力，及其运作的制度环境中的激励和约束等五个维度，对比分析高碳城镇化和低碳城镇化时期城市治理的特征。在此基础上提出未来40年在低碳城镇化的“大分流”时代实现碳中和的城市治理创新关键领域和政策建议。

一、碳中和开启中国经济发展的“大分流时代”

习近平主席在联合国大会上宣布碳达峰、碳中和目标标志着我国正式走向一个以碳中和为目标的减碳发展新阶段。以此为节点并以碳排放为核心观察变量，可以把我国城镇化和城市发展大体划分为前后“两个40年”：一是从1980至2020的40年，以大规模、高速度、高碳排放为特征的“高碳城镇化、城市高速发展”时期;二是从2020至2060的40年，以快速碳达峰、碳中和为标志的“低碳城镇化、城市高质量发展”时期。在高碳城镇化时期，我国人口从1980年的9.9亿增长到2020年的14.1亿，增长42.4%。与此同时，城市人口从1.9亿增加到8.9亿，增长3.7倍，是总人口增速的8.7倍。经济增速更加显著，按可比价格计算，40年间GDP增长了约34倍。 每年碳排放从14.7亿吨增长到99亿吨，增长6.7倍。我国经济、城镇化和碳排放增长规模和速度是人类历史上罕见的（见图1）。

今后40年间，我国碳排放将在2030年前达到峰值后，再经过30年减排努力最终实现二氧化碳净零排放。图1显示，在1980至2020年的40年间碳排放（图1中的圆形黑点）增长了6.7倍。2020-2030的10年碳排放增长平缓并达到峰值。其后，按照国家目标要求，碳排放将快速下降，并在2060年前实现净零排放的碳中和状态。

我国人口大概率將在“十四五”期间达峰，之后下降到2060年的10亿左右。随着城镇化率继续攀升，城市人口（图1中的空心菱形）也将有所增加。2050年之后，城镇化率有望达到85%以上，但由于人口总量下降，城市人口数量的增长受限，到2060年，我国城市人口可能降到9亿以下，与目前城市人口规模相仿。今后40年我国城市人口总体趋势是先增后减，波动平缓，基本持平。

与碳排放急剧下降形成强烈反差的是，未来40年我国GDP仍将大幅上升。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，“展望二〇三五年，我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶。”习近平主席在介绍“十四五”规划和2035远景目标时，提出到2035年实现经济总量或人均收入翻一番的目标。要实现这个目标，我国需要并可以实现2021年到2035年平均每年GDP增速4.7%。假定2035到2060年经济增速逐年递减到3%，那么2060年GDP总量将达到2020年的5倍以上（图1中的实心菱形）。虽然具体的增速和总量会有出入，但一般认为未来40年中国经济仍将以显著的增速继续增长。

观察城市人口、经济和碳排放三个变量，前40年的趋势一致，均为同向上升，快速增长;而后40年，各项指标转为多向分流，在城市人口大致持平的同时，经济大幅增长、碳排放快速下降，经济增长与碳排放深度脱钩。对于经济增长与碳排放随时间维度从同向发展转为沿不同方向分叉前行的现象我们姑且称之为分流（divergence）。以碳达峰、碳中和战略制定为标志，我国城市发展从此进入大约40年的“大分流（great divergence）”时代。

前40年人口、经济和碳排放同向高速发展肇始于上世纪七十年代末的改革开放政策实施。党的十一届三中全会做出将工作中心转移到经济建设的重大决策之后，经济增长加速。随着人口惯性增长以及大规模高速度的工业化和城镇化，城市人口和GDP总量快速上升成为一个高速增长时代的标志，甚至被称为“中国奇迹”，其背后是能源消费的高速增长。1980年，我国能源消费不到6亿吨标煤，而到2020年则接近50亿吨，40年增加了7.3倍。由于资源禀赋限制，我国的能源结构以高碳排放的化石能源，特别是煤炭为主。虽然近年来非化石能源发展迅速，这一时期碳排放仍大幅增加了6.7倍。因此，在前40年，伴随高速工业化、城镇化和经济增长的是高能耗、高碳排放。经济增长与碳排放密切挂钩、深度捆绑。由于碳达峰、碳中和目标的提出和严格推进，今后40年将在认真实施节约能源资源这项基本国策基础上，大规模发展太阳能、风能等可再生能源、创新发展氢能、核能等新能源及储能技术，快速替代煤炭石油等化石能源，在保障经济增长的同时，实现深度脱碳以及经济增长与碳排放深度脱钩。能源系统效率提高和结构优化将使未来经济增长不再建立在能源消费和碳排放增长的基础上。要实现这一划时代变革需要城市治理体系相应的创新和改变。

二、碳中和对城市治理的挑战

（一）碳排放与市场失灵

我国大规模、高速度城镇化和城市发展是市场化和工业化相伴而生、共同发展。在一定程度上，可以说我国城市的高速发展是市场化改革成功的结果。然而，伴随工业化和城镇化出现的碳排放的高速增长也被认为是市场失灵造成的。2007年，斯特恩报告认为气候变化是我们时代最大的市场失灵。气候变化政府间委员会最近明确无误地将气候变化归因于人类活动。工业革命以来，煤炭、石油和天然气等化石能源成为人类生产和生活活动的主要动力和热量来源。化石能源燃烧排放二氧化碳（CO2）及其他温室气体导致大气温室气体浓度上升，强化了大气层的温室效应，导致全球温度和海平面升高等一系列变化。过去40年我国工业化、城镇化基本延续了发达国家依赖化石能源的发展模式。在这一模式下，虽然温室气体和其他环境污染物是对环境造成严重影响的负外部性，但化石能使用者并不支付相应的成本，从而导致在一定时期温室气体排放无节制地增长。1970年以来，各国环境政策实施，化石能生产和消费企業开始为其排放的某些环境污染物，如二氧化硫、氮氧化物、重金属等支付部分成本。然而，多数国家并没有相应的政策法规为温室气体排放定价，而是交由市场定价，导致排放者并不承担经济和环境责任。因此，同样是基于市场，市场的成功是城市发展和有效运行的必要条件，而市场失灵则造成资源错配和效率损失，并导致长期以来碳排放总量上升。

在碳中和背景下，未来的城市治理首先需要解决如何在充分利用市场的同时有效处理市场失灵问题。市场仍需要在资源配置中发挥决定性作用，但作为负外部性的温室气体排放必须内部化，使排放者支付与其责任相应的成本。城市治理需要在规则设置、资源和碳排放税收以及碳市场方面进行创新，以新的治理机制纠正市场失灵。

（二）碳中和需要纠正政府失灵

与市场失灵相比，政府失灵可能是碳中和背景下城市治理创新的更大挑战。在高碳城镇化时期，政府不仅未能有效纠正由市场失灵所导致的碳排放增长，相反，由于缺乏认知、制度约束和激励机制，某些政府行为反而加剧了碳排放增长。在国家层面，有对化石能源产业的鼓励和补贴政策;而在城市层面，在国家激励机制大背景下，城市政府往往追求经济增长、忽视环境责任，在碳排放控制上缺乏主动性。

在高碳发展时期的制度环境下，城市政府行为与碳排放控制存在激励不相容问题。企业生产发展、城市规模扩张与政府的经济增长目标是一致的。在以化石能为主的能源结构下，限制能源消耗、减少碳排放则直接影响到企业的生产，进而影响政府就业和税收目标。在企业生产与能源消费和碳排放密切相关的情形下，碳排放越高则意味着企业的产量和产值越高，同时，为政府所提供的税源更多。在消费侧，居民生活的水平提高建立在大量的能源的基础上，限制居民对能源和碳排放的消费，会影响城市市民的生活便利和质量。

在碳中和的背景下，需要改变激励机制，使政府、企业和市民行为动力与碳减排需要相一致。城市发展动力、政府权力范围和管制方式均需要改变。在居民生活方面，政府需要为居民的碳减排生产方式和生活方式提供激励，为居民的高碳排放生活方式制定约束。城市治理创新意味着从原来的在工业化背景下的相容的激励机制转向面向碳中和的一套新的相融相洽、自我激励、自我约束和自我实施的激励机制。

三、碳中和背景下城市治理转变：模型分析

（一）基于政府视角的城市治理MPC-IC模型

我国国家治理体系以政府为核心，城市治理体系强调政府主导、市场主体和社会参与。政府行为和运作直接影响城市治理效率和效能。基于城市治理中的政府行为，我们从政府体系及其制度环境两方面构建了城市政府行为制度分析模型 。在政府体系方面，关注城市政府行为的内在动力（M，Motivation）、可行使的权力（P，Power）和自身的能力（C，Capacity）。三个变量中，动力（M）是驱动城市政府行为的内在力量，是城市发展愿景、规划和项目的根源和基础;权力（P）决定城市政府行为的边界和深度;而能力（C）是一个城市政府能否达成目标的基本条件。这三个维度共同构建了政府行动的动力、范围和效力。在政府所处的制度环境方面，关注国家制度安排对城市政府的激励（I，Incentives）和约束（C，Constrains）。在我国单一制政府体系中，党的组织原则、国家制度安排、政策导向和行政规则对城市党委和政府具有强烈的激励（I）和约束作用（C）。五个变量综合起来构成MPC-IC模型。这一模型可以用来观察和分析城市治理体系及其关键特征。

（二）运用MPC-IC模型对比分析两个时期城市治理体系特征

运用MPC-IC模型作为分析框架，对前40年高碳城镇化和后40年低碳城镇化两个时期城市政府的动力、权力和能力及其激励和约束的制度环境五个变量进行对比分析，可发现两个时期之间的巨大反差。前40年，城市政府发挥了关键的主导作用，具有强烈的发展动力、较大的资源支配权力以及充裕的财力和城市规划建设能力。在此期间，制度环境对城市规模扩张、经济增长和高碳排放起到了强激励和弱约束的作用。而今后40年间，面向碳中和的低碳城镇化和城市发展过程中，政府的动力、权力和能力及其运行于其中的制度环境均将发生巨大变化，必将改变城市政府的行为模式和特征。

1.动力

前40年的城镇化过程中，城市政府具有积极推动城市扩张、基础建设和產业发展的内在动力，城市发展与政府目标一致。首先，城市发展和经济增长是地方首长政绩考核的关键指标;其次，经济增长是政府税收的基本保障，同时，也为市民带来就业和福利。在前40年高碳发展时期，能源利用效率、资源环境保护在政绩考核中居次要地位，碳排放指标更是在“十二五”以来才被列入政府工作目标。在与经济增长目标发生矛盾的情况下，资源、能源、环境、生态和碳排放目标往往让位于经济发展目标。而在今后40年的低碳发展时期，碳中和成为国家发展和国际承诺的约束性目标，它与城市政府经济增长目标并不完全一致。在以化石能为主的能源体系下，城市经济发展尚未与碳排放脱钩，减少碳排放需要控制能源消费，从而会影响经济增长，进而影响政府税收和公共支出。在一定时期内，这类城市需要在降碳控能与经济增长之间做出权衡和选择。目前，尽管各省市都先后表态并制定碳达峰、碳中和规划，但现实中许多地方仍对高能耗、高碳排放项目有较强的冲动。其中，有些的确是现实需求，例如有些地方电力供应对煤炭需求拉高了煤炭价格。此外，碳中和目标要求大量公共资源投资于节能降碳和能源转型，也会分流城市政府财政资源。在许多城市政府面临财政短缺和债务严重的情况下，将有限的财政资源用于碳达峰、碳中和就会显得动力不足。

碳中和目标来自全球应对气候变化的需要，它首先是一个全球目标。我国确立2060碳中和目标之后，全球目标成为国家目标。要把碳中和国家目标转变为城市自觉的行动需要创造条件使其内化为城市自身的目标，其中包括通过政治压力传导和转变城市领导和市民的观念。在条件尚未成熟之际，地方政府对实现碳中和目标缺乏内在动力。现阶段，地方政府的动力更多来源于中央政府政治压力，是外部驱动而不是内在动力。

2.权力

前40年大规模、高速度的城镇化奇迹有赖于城市政府对辖区土地资源的支配权。中国城镇化融资是在很大程度上依靠连续不断、循环上升的土地溢价。城市政府的土地支配权对城市建设融资起到决定性作用。城市政府掌握城市发展规划权和土地资源处分权，可以利用其自由裁量权拓展城市边界、扩展土地资源，并在城镇化大趋势下推高土地溢价，并依法掌握土地溢价的剩余索取权。建立在城市政府规划权和土地支配权基础上的土地财政为城市公共支出提供了必要的补充。未来40年，在大分流背景下，城镇化速度趋缓、土地需求减弱，为城市政府带来收入的土地财政弱化。城市政府土地扩张的冲动和权力均被弱化。2021年，四部委发文，将城市土地转让收入列为一般性财政收入，归口国家税务局征收，进一步收紧了城市政府对土地收入的支配权，从而使城市政府在未来城市发展决策和行动上的自由裁量权缩减。可以预期，城市政府对于实现碳中和的财政资源将越来越难以从土地出让收入中获取。在碳中和背景之下，拓展城市边界、增加城市土地资源等资源获取途径不仅难以帮助城市政府实现碳达峰和碳中和的目标，甚至有时反而使其责任边界扩大。

城市政府的权力也体现在对市域范围内企业、居民的支配和规制的权力。而这项权力也与其责任密切相关。城市政府需要市域范围内企业、机构和居民满足碳达峰碳中和的要求，同时也有责任帮助他们实现其目标。在多项目标存在内在不一致的情形下如何平衡、协调目标之间的矛盾也成为政府的挑战。与高碳时期不同，在碳中和背景下城市政府的权力意味着责任，未必越大越好。

3.能力

前述的财政资源支配权是体现城市政府能力的重要方面。此外，在过去40多年的城镇化发展过程中，城市政府培育了较为强大的城市建设和管理能力，然而，这些能力在碳中和背景下很多难以施展。例如，在“经营城市”理念下，城市政府以传统方式进行土地开发和投融资建设能力很强并能够促进地方经济高速发展，但这种能力与碳中和的需要并非完全一致。城市政府在战略规划和管理规制过程中，需要培养新的能力，包括如何使经济发展与碳排放脱钩、如何促进激励城市居民践行绿色生活方式。高质量低碳发展的要求对于已经习惯于高碳时期发展模式的城市政府无疑是新的挑战。

4.激励机制

在前40年的高碳发展时期，对城市政府主要的激励机制是中央对地方、上级对下级的绩效考核机制。在中组部颁发的《地方党政领导干部工作考核办法》中在“德、能、勤、绩、廉”五方面均有明确要求，但一般认为“绩”是最易量化的考核指标。不少地方更是把“绩”简化为经济增长或GDP规模和增速。一些研究者认为地方政府领导为了晋升而展开经济增长规模和速度的竞争，而这种地方之间的“锦标赛”为全国的经济发展带来动力和活力。制度激励的另一种机制是分税制。在分税制下，地方财政资源与经济增长密切挂钩，经济规模越大，财政资源越丰富。因此，在前40年城市政府面临的两大激励机制或明或暗都指向对经济增长的激励。而在碳中和与高质量发展背景下，经济增长的重要性减弱，而新的量化考核指标和方法需要更加明确。2018年以来，我国地税和国税两套机构合并，尽管分税制依然存在，但其对城市政府的激励不如从前，需要在碳达峰、碳中和目标下，创新制度安排，创造新的激励机制。而这些创新不仅依靠城市政府自身的努力，更仰赖从中央政府层面自上而下的激励机制的创新。

5.约束机制

对城市政府的约束机制中除党纪国法和规章制度外，政府科层体系中上级对下级，特别是中央对地方的行政约束十分重要。在制度层面，公众和媒体对政府监督也很重要。当城市政府权力过大而约束机制尚未健全时，会出现不规范、乱作为甚至产生腐败。不少城市的盲目开发、破坏生态、野蛮拆迁等问题都与约束薄弱有关。党的十八大以来，强调把权力关进制度的笼子，对各级党委政府的约束增强，在今后40年低碳城镇化时期，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，要求把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。各级党委、政府在实现碳达峰和碳中和上担起其政治责任。这种自上而下的要求是对城市政府的新约束。有的省市强调必须自觉担起实现碳达峰、碳中和的政治责任。有的重要能源基地、产煤大省，在碳达峰、碳中和的低碳发展过程中，势必面临艰巨的挑战，但中央的要求成为各级党委、政府的政治责任和新的约束。生态环境部加强了区域和项目能耗和碳排放方面的督查，近期，对国家能源局提出整改意见。在政治和行政体系之外，我国在应对气候变化和低碳发展中尚需加强立法和法律约束。此外，媒体监督和公众参与也应成为政府在碳达峰和碳中和的约束机制。

综上，对于城市政府而言，从动力、权力、能力的视角观察，可以发现，城市政府在实现碳中和目标当中面临着自身动力不足、权力受限和能力缺乏的问题。而在制度环境方面，也存在着激励相容性和约束制度化方面的问题。

四、碳中和背景下的城市治理创新

（一）建立共识，将碳中和确立为城市政府的工作目标

城市治理创新首先需要建立新共识。新制度主义经济学将共有信念看作是制度的本质和核心。未来40年的经济社会发展需要围绕应对气候变化、实现碳中和在党和政府体系内明确建立共识。这一共识是基于理性认知上的信念，而不单纯是简单执行中央决定。这一新共识的建立并不容易。碳达峰、碳中和是为了应对全球气候变化而设立的全球目标，与城市的经济社会发展目标相距甚远。需要认识到，我国的“双碳”目标是对国际社会承诺承担大国责任，也是利用应对气候变化实现碳达峰、碳中和，倒逼国内经济转型，寻求新的增长点，转变产业结构实现新的经济增长方式的转变。

习近平主席的几次重要讲话均从国际和国内两方面清晰地阐明了在我国实现碳中和、碳达峰目标的战略意义。在国际方面，“双碳”目标是人类保护地球的必要行动，是绿色转型的大方向，是人类发展的潮流。中国要担当大国责任，履行国际承诺，践行多边主义，努力引领世界发展潮流，建设人与自然和谐共生的生命共同体。在国内方面，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，是生态文明建设整体布局的一部分，是绿色复苏的关键，更是倒逼经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展基础上的重要途径。建立全社会共识，需要全国各级党委和政府将应对气候变化提高到更高的战略定位，将应对气候变化这一全球任务转化为地方政府自觉的责任。目前，不少黨委和政府将碳达峰和碳中和当作一项政治任务，提高政治站位、担当政治责任来对待，但未必认识到实现碳达峰、碳中和对其本地区的重大意义。习主席要求“要抓住产业结构调整这个关键，推动战略性新兴产业、高技术产业、现代服务业加快发展，推动能源清洁低碳安全高效利用，持续降低碳排放强度”，以促进转变经济增长方式、调整产业结构、寻找新的经济增长点。实际上，“双碳”目标并不仅仅是高入云端的国际与全球的责任和义务，在城市发展的工作层面也具有十分清晰和具体的内容和指标。政府、企业和社会大众需要在学习和领会其精神的基础上建立新共识，激发内在动力，创新治理体系，提高治理能力。

（二）创新地方领导干部政绩考核指标体系和晋升机制

上述分析表明，要实现城市发展中的碳中和目标，需要改变激励机制（I），有效激发城市领导的内在动力（M）。实践证明，地方领导干部考核是激发城市政府工作主动性的有效途径。这种在高碳发展过程中建立并行之有效的考核体系和指标在以碳中和为约束的新时代需要做出调整，将碳达峰和碳中和的工作目标纳入到现有的考核体系。新的考核体系需要兼顾这两个看似矛盾的发展目标。目前考核体系中的绩效考核仍以经济增长指标占主导地位。近年来为了建设生态文明，实现美丽中国的战略目标已经引入了一系列与环境保护绿色发展相关的指标，这些指标需要在碳中和的背景下予以考核，使得这些指标能够有效地反映碳中和目标。

（三）完善碳定价机制，修正负外部性导致的市场失灵

碳中和背景下，城市治理创新的重点是要让市场在资源配置中发挥决定性作用，其中关键一环是建立碳定价机制。政府通过建立碳定价机制，让排放者付费，从而实现碳减排。2011年，我国启动了碳排放权交易试点。从2021年7月开始，在全国范围内对电力领域里的排放单位纳入全国碳排放交易市场，使其为其碳排放付费。随着碳市场运行逐步成熟，更多行业的排放源也将被纳入全国统一的碳排放市场。政府管好碳市场，就扭住了碳排放的“牛鼻子”。

除碳市场之外，碳税和政府规制等也可以成为让碳排放者为其排放支付代价的有效机制。有必要将碳市场、碳税和碳规制以及包括社会监督等各项机制统合应用，使排放者为其行为负责，从而能减少甚至消除其负外部性，让市场发挥资源配置的调节作用。城市政府通过其立法、执法和行政等措施创设市场，让市场主体纳入监管范围，并依法依规披露排放信息、遵从市场监管和社会监督。城市政府还能帮助市场主体提高减排能力和参与碳市场的积极性。

（四）加强数字化建设，促进城市智慧治理

城市碳排放管理是城市治理的一场革命，需要充分利用新的技术创新，特别是数字技术的应用。城市政府对于碳市场的管理职责首先在于确定碳排放总量及其在各市场主体之间的分配。其次是确保碳排放信息的及时、准确披露，最终是让违反市场规则的行为依法依规得到纠正。数字技术在这个过程的每个环节都将大有可为。依靠准确量化，对各排放源有针对性地精细管理。近年来，我国不同的地方在数字政府和智慧治理方面取得了重要进展。杭州市以“城市大脑”为标志的数字城市建设，通过大数据、实时监测和动态调整，控制交通流量和通勤效率，实现节能降碳。广东省对数字政府建设在低碳发展、碳汇、碳排放管理等方面均有所应用。

发达国家数字城市和智慧治理方面也有许多可资借鉴的有效案例，纽约市在全球率先推进算法赋能城市社会治理，“纽约2050”和《纽约市互联网总体规划》为纽约市政府引入新的职能角色。英国伦敦的智慧城市提出“自适应治理”，强调市民参与的重要性、利用数据解决城市问题。通过降低地面交通运输碳排放量和发掘可再生能源新优势，带动低碳化转型。

（五）加强能力建设，培育碳中和能力和人力资源

城市实现碳中和需要在治理能力上补短板。毋庸讳言，各级党委、政府目前对气候变化碳达峰和碳中和的相关概念及方法仍然陌生，需要在全国范围内针对各级政府、排放单位、社会组织和公民进行应对气候变化和碳中和的能力建设培训。教育机构和科研单位有责任和能力承担能力建设的工作。在能力建设方面，政府针对碳达峰和碳中和制定时间表路线图和施工图时应包括明确的能力建设规划方案。碳中和是一项前所未有的目标，无论对政府还是企业都面临巨大的挑战，都需要在实践中不断提升自身能力。“十四五”将是我国实现碳达峰碳中和的关键期和窗口期，也是政府、企业和社会组织能力建设的关键期。

在碳中和背景下，上述城市治理创新五个方面各有侧重，前三项强调治理体系创新，后两项侧重治理能力提升。实现碳中和目标不仅需要政府、企业和市场，同时必须依赖全社会的广泛积极有效参与。城市居民的参与首先是通过其消费行为传导，通过市场传导到生产端和供给端。城市居民对高碳产品的需求决定了在供给端高碳生产和高碳产品与服务的供给。城市治理创新需要设计新的机制和制度环境以激励和促进城市居民对于低碳生活產品和服务的需求，以尽可能低的成本和碳排放实现生活产品和服务的最高最大需求的满足。

五、结论与政策建议

综上，本文得出主要结论如下：

第一，我国碳达峰和碳中和目标的提出和实施，在很大程度上改变了城市政府经济社会发展的方向和动力，对城市政府治理体系和治理能力提出了新的挑战，实现碳中和目标要求城市政府开展系统性和针对性的治理创新。

第二，城市政府治理体系和治理能力不足体现在动力、权力、能力等三个方面，此外制度环境提供激励和约束方面也需要调整或加强。目前城市政府在碳达峰和碳中和工作上面临的弱激励、强约束的制度环境需要调整，以便将碳中和目标转化为城市自身内在的动力。

第三，城市治理创新首先需要各级政府在碳中和问题上建立共识，将全球目标转化为城市目标以及城市领导自身的内在追求。

第四，需要综合发挥科层组织、市场机制和社会合作多项机制的各自优势。针对碳中和目标，完善地方领导干部政绩考核指标体系和晋升机制，修正外部性导致的市场失灵，发挥市场在资源配置中的作用。

第五，加强能力建设，培育政府、企业、社会组织和公民实现碳中和的能力是实现综合目标的基础。

基于以上分析和结论，针对城市层面在碳中和背景下近中期的治理创新提出四条政策建议：

第一，在全国范围内开展对各级党和政府领导及相关部门的培训。使相关领导和各个部门对碳达峰、碳中和和应对气候变化以及这些工作与自身关系有更加清晰、明确的认知。通过学习和研讨，澄清模糊概念，建立共识，使碳达峰和碳中和深入人心，明确碳达峰、碳中和与建设生态文明、人类命运共同体、人与自然生命共同体之间的逻辑关系和现实关联。

第二，将碳达峰碳中和纳入地方党政领导干部绩效考核指标和考核机制。制定相关标准，开展试点工作，在试点基础上总结推广。

第三，在地方的“十四五”规划实施方案，特别是相关专项规划及其实施方案中，将碳达峰和碳中和相关内容与经济社会发展、产业技术进步、科教文化建设等方面密切结合。按照中央要求，制定碳达峰碳中和的路线图、时间表和施工图。

第四，在新建、改建项目的碳排放评估中完善相关指标和标准，密切结合环境影响评价、能源消费评价。以此为基础，开展绿色金融相关工作，让碳达峰碳中和先进项目和企业在融资中得到应有的奖励，而不达标者受到抑制。

（责任编辑：胡晓慧）