城市公交成本规制问题探讨——以济南公交为例

杨 阳 马其平 石绍腾

（济南公共交通集团有限公司，济南 250013）

城市公共交通是城市运转的重要组成部分，是满足人民群众基本出行的社会公益性事业，也是重要的基础和民生工程。当前，全国城市公交企业普遍资产负债率较高，虽然都采取了一定的补贴模式，但是限于多种因素的制约，城市公交的发展参差不齐。目前来看，“成本规制”是解决公交企业过高的债务负担和难以制度化的财政补贴最好的方式，在保障公交企业财务健康和正常经营发展方面将发挥极其重要的效用。

1 城市公共交通成本规制的由来和发展

1.1 什么是公交成本规制

规制是政府出台的，对某些方面进行的规定和限制，是一种社会管理的方式，顾名思义，成本规制是关于“成本”方面的规定和限制。公交成本规制是指合理界定公交行业各项运营成本范围，科学建立公交单位运输成本标准，并以此测算财政补贴和科学定价调价的政策。公交成本规制属于政府规制行为，其主要通过经济规制的方式来防止“资源无效率”的产生。

1.2 公交成本规制的由来

20世纪80年代起，政府为实现“低成本”的基本出行服务，逐步将公交票制票价的“定价权”从企业手中收回，公交企业无法通过“提高票价”来弥补成本，因为立法层面的缺失，补贴更多采取“讨价还价”的方式进行，补贴款项存在“变相挪用”的风险，补贴的效果和效率不清晰、不明显，政府通过给予公交补贴来达到“惠及民生”的愿望及让“人民获得感”更强的目标不易得到实现，为解决此类问题，“成本规制”模式被提出并开始付诸实践。

1.3 城市公交成本规制的发展及其必要性

2013年国务院下发了《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，成本规制只是实现政府购买公共服务的一个阶段而非最终结果，成本规制目前来看上承政府规范财政补贴的方式和方法，下接政府实现全面购买公共服务的初心和使命，是政府购买公共服务的一个不可或缺的重要发展阶段，如果这个阶段发展顺利，则极大地有利于下一步全方面实现政府购买公共服务这一举措。

2 国内外城市公交成本规制的先进做法和经验借鉴

2.1 国外部分城市公交补贴模式的做法

2.1.1 纽约公交补贴机制

纽约公共交通补贴主要通过立法形式，明确公共交通在城市交通体系中的主体地位，纽约城市公交运营费用的70%由财政补贴供给，同时给予乘坐公交车辆上下班人员进行补贴，鼓励人们更多的选择公共交通工具。

2.1.2 伦敦公交补贴模式

伦敦政府认为城市公交亏损的原因是自然垄断造成的效率低下问题，所以伦敦主要选择市场化的运作模式，允许公交市场私有化，价格的自由浮动给予公交企业发展带了更多的获利渠道，针对不同出行人群的需求制定了多种优惠方式，从而鼓励市民更多的选择公共交通出行。

2.1.3 东京公交补贴模式

东京公交的补贴模式是“显性补贴+隐性补贴”，具体表现在东京政府通过对于公共交通前期基础设施建设、后期公交企业营业免税等方式对公交企业进行补贴，鼓励公交企业搞多种经营，参与沿线土地开发，促进公交企业良性循环。

2.2 国内部分城市公交成本规制的借鉴

2.2.1 深圳公交成本规制

深圳模式奠定了我国公交“成本规制”的基本雏形，目前国内多个城市实行的“成本规制”基本是在深圳模式下进行的调整和完善。其重要模式分别为：制定立法，政府牵头，综合评价，鼓励三产，多项补贴，完善配套等。

2.2.2 武汉公交成本规制

武汉公交成本规制工作于2011年启动，成本规制采取市区两级财政分别拨付的办法，给予区级政府在公交运营方面更多的指导权限。

2.2.3 青岛公交成本规制

青岛公交2012年开始实施“成本规制”，青岛计算成本期限为过去三年的企业运营成本，其将成本分成了三类，这个方式很好地区分主干线路和偏僻线路，既有利于公交企业控制低效里程，又可以激励企业不断满足高满载线路的里程及班次投入。

3 济南公共交通现状和成本规制存在的问题

3.1 济南城市公共交通现状

济南主城区是典型的“狭长形”布局，其道路交通特点一是城市公共交通体系单一，立体式公共交通尚未形成，城市轨道交通建设尚在起步阶段。二是常规公交、自行车、共享单车及步行系统等接驳的交通一体化衔接系统尚未建立。三是政策层面对于“优先发展公共交通”有认识轻落实，在政策扶持、财政倾斜、产业培育方面还需强化。四是城市公交线网布局不合理，线路重复系数较高，急需优化调整。

3.2 济南城市公共交通财政补贴状况

济南公交票价执行的是2001年确定的公交基础票价，二十年来公交票价未进行调整，公交企业的票款收入增长缓慢，特别是近几年来，随着对老年人、残疾人、中小学生等特殊群体的免费或优惠乘车政策的实施，以及换乘优惠等措施的开展，票款收入不增反降，而油价、用工等刚性成本不断增加，造成公交企业运转难度加大。

3.3 济南公交成本规制有待解决的问题

目前济南公交尚未建立现代企业管理制度和完善的法人治理结构，部分产权需进一步理顺，企业活力有待进一步激活，企业内部管理较为粗放，车辆维修、物业保障等运维成本较高，公交运力投放未能及时根据客流需求进行科学配置，导致部分时段、地区满载率较低，管理效率有待提升。绩效考核、薪酬分配、管控机制有待进一步完善，三产盈利能力不强，部分辅业亏损严重，企业市场意识和危机意识还需提高。历史欠账较多，资金压力较重，存在极大的经营和维稳风险，资金问题限制了企业的进一步做大做强。

3.4 城市公交成本规制与成本管理的内在关系

国有企业产权主体缺位问题是一个制度性的问题，多层次的委托代理关系，极大地提高了代理成本，大部分城市公交企业都是国有企业，也存在很多国有企业所固有的问题和状况。尤其是在成本管理方面，在市场竞争日益激烈的经济条件下，城市公交企业的生存与发展迎来了新的挑战。成本规制给公交企业树立了一个成本方面的标杆，从而便于政府和企业达成相对“透明准确”的补贴目标。所以说成本规制是公交企业提升自身成本控制的“切入点”，也是完善企业成本管理的契机。

4 完善济南公交成本规制的对策

4.1 研究制定成本规制方案，为企业成本规制提供政策约束

根据国际和国内先进城市的做法，“立法”是各项工作的前提，也是“成本规制”最终能够落地的基本保证，只有建立相应的法律、规章，济南公交的“成本规制”才会迈出实质性的一步。

4.2 妥善处理“公益”与“经营”的关系，为公交发展“减负助力”

公益性是不好通过量化来衡量的，区分公益性与经营性是为了能否给予公交实际亏损补助，所以妥善处理好两个关系的目的在于实现“建立规范的成本费用审计、评价制度和政策性亏损评估制度，形成科学合理的成本约束和补偿机制”，既弥补企业亏损，又不“大包大揽”，既认可亏损的存在，又不鼓励成本的提升，既满足市民的需求，又不出现过多浪费，是在合理投入和产出中寻求平衡的过程。

4.3 以乘客为中心，建立科学高效的评价机制

公交企业要以乘客为中心，不断优化线路，提升运速，保障安全和改善服务。政府和相关主管部门要加强对公交企业的业务指导和信息交互，消除“信息孤岛”，完善数据互联互通，消除信息不对称，从而确保针对公交企业的政策性补贴能够及时合理到位。针对公交企业的经营成本，政府和企业要定期开展会商，科学合理评判，建立高效的评价机制，既能鼓励企业降低成本支出，又能给予企业一定的激励政策，从而在满足城市运转和市民出行及财政负担上找到一个合理的契合点。

4.4 深化企业改革，借助成本规制规范企业成本管理

一是进一步缩减辅助岗位的配置，逐步减少外聘人员的数量和成本支出。二是树立全员“成本控制”观念，营造市场化经营思路，继续鼓励各岗位人员落实管理创新和技术创新。三是拓宽获利渠道，在做好主业的同时，积极拥抱新业态和新产业，在“共享化，个性化，便捷化，舒适化”上做文章，拓展高端私人定制服务，进一步促进公交企业的转型升级。

4.5 加快培育公交发展的新动能，积极拓展反哺主业的新业态

借助成本规制，积极推进“主副剥离”，充分受权，自主经营，通过市场化的操作，淘汰落后产能，集中优势力量发展可持续的“副业”，进一步反哺主业，为主业的发展提供更多资金支持。政府利用信息优势，指导公交企业参与土地开发、商业建设，为公交企业实现从“输血”到“造血”，开拓新的财政补贴模式。