PPP模式城市基础设施改造项目实践与思考——以贵州天柱县城区环境提升项目为例

文｜北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院 符丁文

1.引言

我国自改革开放以来，全国的城市化得到快速的发展，经历着历史上规模最大，速度最快的城镇化进程。许多城市随着城区面积的不断扩大发展，许多城市面临着老城区环境整体下降、卫生环境差、市政基础设施落后、绿化景观环境缺乏等等各种问题，形成了老城区脏、乱、差的印象。而老城区公共服务配套设施相对比较完善，也是人口密集和集中的地区，因此，如何提升老旧城区的整体环境，实现提质扩容，是现在很多城市面临的主要问题。但老城区基础设施改造、景观环境提升等项目，它的建设周期长、投资规模大、投资回报缓慢，但是社会经济效益好。庞大的资金单纯靠政府，对于大多数地方政府来说是难以实现的，因此根据国家相关政策，许多地方引入了PPP 的模式。2005年8月，国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》里指出，加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。这一决策无疑为社会资本进入公共事业领域，拓宽城市基础设施融资渠道起到了积极的推动作用。在此基础上，各地方政府和具有相关行业背景的社会企业都进行了积极的探索和实践。

2.城市基础设施传统建设模式和PPP模式概述

2.1 传统模式概述

第一种是施工总承包模式，是指建筑工程发包方将施工任务发包给具有相应资质条件的施工总承包单位进行施工建设。一般由政府授权建设单位采用公开招投标的方式，施工总承包人完成建设并移交给建设单位，建设单位再支付工程款。

第二种是专业分包模式，分包是指从事工程总承包的单位将所承包的建设工程的一部分依法发包给具有相应资质的承包单位的行为，其与第三人就第三人完成的工作成果向发包人承担连带责任。

第三种是设计施工总承包（EPC）模式，即“工程的总体策划到具体的设计（Engineering）、工程材料和设备的采购（Procurement）、施工（construction）”缩写，是指建设单位作为业主将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工，并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。这样有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题。

2.2 PPP 模式概述

政府与社会资本合作模式（PPP，Public-Private-Partnership 的缩写），是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。就是让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。这种模式以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，同时通过引入市场竞争和激励约束的机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。国内PPP 项目的具体运作方式主要包括BOT（建设-运营-移交），BTO（建设-移交-运营），BOO（建设-运营-拥有）等等。国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称“发改委2724 号文”）根据项目是否有收益及收益是否实现投资成本的全覆盖，将PPP项目区分为经营性、准经营性和非经营性三类。经营性是指具有明确的收费基础，并且经营收入能够完全覆盖投资成本的项目。准经营性是指经营收费不足以覆盖投资成本，需要政府补贴部分资金或资源的项目。非经营性是指对于缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”收回投资成本的项目，一般比如教育、医疗服务类项目。

PPP 模式的支付方式有三种，使用者付费即指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；适用于道路、桥梁、快速交通等公共交通类型的项目，以及供水、供热等公用设施项目。可行性缺口补贴，指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。一般文化旅游类的项目都属于这一类型。政府付费，指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，一般包括一些社会公益事业，如环境污染治理类的项目等。

3.贵州天柱县城区环境提升项目实践

3.1 项目背景

根据贵州省大扶贫、大健康、大数据三大战略行动和十三五规划的总体要求，天柱县着力统筹城乡发展，加快推进城乡一体化进程，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。规划到“十三五”期末，城镇建成区面积为30 平方公里，县城人口达到20 万人左右。目前，天柱县形成“一城一带两区多组团”的结构。中心城区的建设以老城区和邦洞镇区为依托向外拓展。现状中心城区建设面积约为10 平方公里，主要集中在凤城街道和邦洞街道，以及金凤大道沿线产业园等地。天柱县正处于快速城镇化阶段，县城区存在许多问题，如老城区建设密度大，缺少开敞空间，需合理疏解；道路网络不完善，城区骨干路网加快建设，需尽快成环城网，老城区交通压力大，道路改造需求迫切，缺少公共停车场，路边停车对交通影响较大；建设风貌有待提升，生态景观亟需得到治理等。因此县政府拟通过实施县城区环境整体提升改造项目，实现完善与提升老城区品质风貌，大力建设东部生态新城的目标。通过项目的建设，有效地疏解老城交通，改善停车问题，提升道路风貌；新建东部新城主干路网及公共绿地，拉大城市空间骨架。全面优化，为天柱县的发展迎来新机遇。

3.2 现状存在问题分析

现状土地总体布局杂乱，没有良好的社区居住模式和合理的邻里空间；现状路网分布不规则，道路断面不均匀，部分路面情况不佳；现状停车场数量较且面积小，多为沿街停放，经常堵塞路面交通；现状公共空间缺乏，空间品质不佳，特色不突出；现状建筑以现代建筑为主，风貌建筑较少，部分建筑质量较差。老城区缺少城市公共绿地，城市开放空间不成体系。

3.3 城区环境整体提升思路及优势分析

在总体布局上，保留现状城区路网，保留城市原有肌理历史记忆，增加老城区开敞空间节点，近期可开展老城街道提升工程，为后期城市棚户区改造提供方便。以生态为原则，保留城市山体及汇水廊道，打通城市绿廊，连接老城、新城以及乡村。保留乡村原始风貌及形态，将乡村融入城市，作为特色旅游发展，将乡村发展变为城市发展的动力。突出城市轴线及滨水商业界面，加强鉴江河与城区保留山体的对景关系，建筑以步行街形式打造。

升级完善城市功能，在天柱传统产业亟待提档升级的背景下，依托基地内现有的人文遗址、村寨等载体，通过旧城/村改造及“智慧+” 策略，升级与完善基地的城市功能，提升城区的综合产业能级和满足居民生活休憩的需求。

风貌综合整治，通过基地内的山体生态景观复绿、城市景观绿化及公园绿化、乡村环境整治等生态环境综合整治措施，提升天柱县整体风貌，并合理利用山体公园、美丽乡村等特色自然生态资源，发展生态旅游。梳理山水关系，分析现状公共服务、旅游、商业设施点分布情况，在公共服务设施密集分布区域打造公园广场等公共开放空间，根据现状不同类型商业设施分布情况，打造特色商业街。购物街、休闲娱乐街、餐饮街、宾馆街、历史文化街，现状已有一定的集聚效应，在现状基础上进行提升改造，完善步行系统，统一立面风格。

文化传承与创新，充分发掘天柱县文化资源，宗祠家文化及少数民族民俗文化赋予互动体验的现代科技表现形式，并引入相应的主题文化产业，丰富县域内的产业业态，协同上中下游产业链，打造属于天柱自己的特色文化名片效应。

以点带面引领全域，通过县城核心区的升级打造，引领与盘活全域的各项产业，服务于天柱县“一产精细化、二产高效化、三产特色化”的现代产业业体系，实现天柱县的三产结构优化调整和有机联动发展。

项目的建设能有效的改善天柱县的基础设施环境，提高城市的社会保障程度，提升该区域的土地价值及土地利用率。也有利于改善天柱县城区整体交通环境，加快天柱县的城市化进程，是改善民生的重要举措。随着天柱县经济稳步发展，人民生活水平不断提高。与经济高速增长相适应的是城市快速发展，城市总人口规模迅速增长，城镇中心区人口比例也相应增长。人口的增长给城市经济发展带来了活力，但同时也给城市的发展提出了新的要求。本项目的建设符合天柱县总体规划发展的要求，是完善城市路网结构的需要。通过对道路与城市景观的升级改造，城市交通基础设施得到较大改善，使城市交通体系逐步完善，城市形象得到进一步提升。有利于进一步完善城市服务体系，提供经济快速发展所需的公共设施，进一步加快区域城市化进程，同时也为市民创造了良好的生活空间和商业环境。通过对基础设施的改造完善与城市景观改造，提升了城市文明的品位，进一步改善了天柱县形象。项目建设有力促进了天柱县城市化的建设，将有效地改善天柱县的投资环境，有利于提高天柱县的竞争力，从而吸引更多游客，辐射带动区域整体发展，在城乡协调发展、城市新区建设方面发挥更大的作用。

3.4 总体提升建议

通过对县城区域总体空间环境的梳理和排查，根据上层次规划的要求，结合使用者的具体诉求，整体环境提升包括了生态环境的提升和基础设施及配套设施提升两大部分。主要结合中心城区的现状用地情况和规划区功能结构、用地布局、建筑密度分区、地下空间利用规划、旧城环境整治规划等几个因素进行考虑。具体包括了公园的建设、海绵城市基础设施、防洪排涝工程、城市道路的梳理、道路风貌提升包括路面、街道景观、街道家具、街道亮化、市政管网等方面进行提升改造，特色空间的打造、停车场配置、重点区域管网建设等等。

例如城市主干道统一公交候车亭、道路指示牌、广告牌、垃圾桶，及自行车停放处，风格统一，并与城市风貌协调。将休闲座椅与街道小品结合设施，突出城市活力。次干道统一招牌，增加景观绿化植栽，改善路面铺装，添加街道家具。对于特色风貌街区的改造，对道路路面及两侧人行道进行改造，沿路电力电信市政管网进行埋地，增加巷道的照明及标识指示设施等城市小品。沿街立面进行整体改造，对有价值的历史建筑及特色建筑进行保护与修缮利用。结合现状历史资源点，增加街道公共绿地、公共广场等街道空间。

一些历史文化街区沿街分布有各时期历史建筑以及特色建筑，结合现状建筑以及街道空间，以承载历史记忆，体验书香文化为特色打造历史文化街巷为主。建筑风格应符合贵州传统民居风貌特征，建筑形式上，采用坡屋顶，小青瓦，色彩上以砖墙、清水砖墙勾缝为主要基调，统一门、窗、雨棚等建筑元素。抽取天柱县城现状街道建筑色彩，从中选出街道立面改造的主色调。可以选取灰色和砖红颜色。选取部分合适的街道、宅间小巷，禁止机动车进入，打造为适合步行休闲、深度游赏，风情更加独特的历史文化商业步行街 。更换人行铺装，结合城市管廊改造更换车行路面，突出历史感。增加照明、标识系统、公共艺术街头小品等。小品选择与整体环境搭配，呈现古色古香风格。部分节点增加特色植被，改善环境。结合历史文化节点，策划特色主题活动。民俗文化街区以苗族、侗族民俗风情为特色整体打造，挖掘当地传统手工艺、传统美食，在品尝当地特色美食的同时，能够参与到传统手工艺制造体验中去。民俗风情街区主要采用黔南苗族、侗族建筑风格。借鉴黔东南侗族苗族的民居风貌特征，提取天柱特色宗祠、鼓楼、吊脚、穿斗、杆栏等特色元素，建筑形式采用坡屋顶、色彩要求传承沿袭明度较低的白色、青灰色或土黄色，栗木色为主基调，突出传统木结构建筑的风貌形态，在檐口、门头适当增加传统建筑装饰符号。

开放系统和水系与整个县城的生态构架、道路、历史文化节点相契合。结合已有规划、街道特征、特色建筑和绿地服务范围，布置公共空间，提升城市品质，改善居民生活。优化提升现有公共空间功能，改善设施，融入多种功能活动，提升活力。充分结合天柱文化特色与现状资源，让公共空间成为展示城市特色与形象的靓丽窗口。根据步行距离半径大小采用四级公园体系，包括口袋公园、小型社区公园、大型社区公园和城市公园。

3.5 采用PPP 模式的目标和运作方式

项目的建设提高了天柱县城区的基础设施建设水平，改善居民生活环境，改善当地的投资环境，提升了当地的整体形象。通过项目的实施，调整城市功能分区，从而改善城市交通状况和市民居住环境，进而提高社会保障，构建和谐社会。在基础设施产业化进程不断发展、城市市政基础设施管理体制改革进一步深化的情况下，城市市政基础设施建设与景观升级改造体现出良好的社会效益。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。项目实施机构通过公开采购的程序选择社会资本，政府方授权股东与社会资本共同出资成立项目公司，负责本项目的投融资、建设、运营管理，并通过营业收入和政府方支付的可行性缺口补助资金收回投资和实现合理利润，且仅享有本项目及其附属设施的使用权、运营权和收益权。

4.PPP 模式的项目风险管控

识别、确认并分类风险及其来源是项目风险管理的基础，风险识别及划分对PPP项目具有重要的影响。根据风险发生的行业类不同，大致划分为法律风险、政治风险、土地征迁与补偿风险、融资风险、建设风险、运营风险、市场收益风险等等。土地征拆与补偿风险，主要包括拆迁延误风险和拆迁补偿费用增加风险。在征地拆迁过程中会因为拆迁补偿标准变动、拆迁方案不完善等原因造成拆迁延误；拆迁补偿费用增加的原因有房屋补偿费的增加、周转补偿费用的增加、奖励性补偿费用的增加等。融资风险主要来自两个方面：一是融资方案的不确定性，二是资金到位情况的不确定性。融资方案的不确定性主要由于项目前期阶段，融资利率、年限等条件无法确定；在具体实施时，资金到位情况不确定性较大，若资金不能按时到位，将影响工程进度，影响项目预期目标的实现。

5.结束语

从贵州项目中可以总结出一些采用PPP 模式的经验，尤其对投资金额巨大，建设周期长，经济回收效益慢的城市基础设施改造项目，适合采用PPP 的模式。但同时需看到一些潜在的问题，一般项目时间长达十年至二十年，这期间会有许多不确定的因素和因此导致的风险，在政府与社会资本的合作中，很多情况只考虑借助社会资本提高公共服务供给效率和质量以及化解地方债务等有利于政府的一面，给予私营部门的利润空间并不确定。其次在这波PPP 项目建设的浪潮中，各地方政府每年的公共财政支出是否足以支撑项目的有效运作，政策是否具有连贯性，项目的融资渠道能否一直有效运行，对PPP 项目的正常进行起到最关键的作用。