新制度主义视角下的北京市责任规划师制度运行情况研究

宋旭东

（北京市规划和自然资源委员会,北京101160）

1 引言

1.1 对责任规划师的认识

责任规划师的出现，是城乡发展逐渐进入存量更新时代的产物，是政府从公共利益的立场出发，鼓励公众参与到规划决策过程中的制度性安排。关于责任规划师的定义，在国际上可以参照的是“社区规划师”，有别于拥有正式制度权力的“政府规划师”，也有别于为一般企事业单位服务、收入与开发项目绑定的“执业规划师”。但无论如何称谓，均是对于为社区更新发展提供规划技术支持服务的专业力量的命名。

1.2 新制度主义

新制度主义是在20世纪70年代后期兴起的一个充分关注组织与外部环境,特别是制度环境的理论学派。它将其研究焦点放在组织生存的制度环境上，强调组织是开放系统，组织的架构以及运作都受到社会性建构的观念体系和规范所体现的制度环境的影响[1]。

1.3 “结构-参与者”模型

20世纪90年代后，随着制度理论引入到城市规划研究领域，规划理论界更加关注对于开发控制体系合理性和其转变驱动因素的制度分析。希利认为开发控制作为房地产开发过程的必要环节，提出分析开发控制过程的“结构-参与者”模型，将开发控制视为在一定规则结构下开发参与者的互动过程，参与者一方面受规则结构的制约，同时又能动地改变结构[2]。在本文的“结构-参与者”模型中，参与者应该包括各级政府、责任规划师团队或个人、属地居民、志愿者等涉及社区规划工作的各方。结构包括参与者所拥有的资源、规则和组织理念。资源是各方参与者所拥有的土地、资金、信息和技术。规则由制度和各级政府所确定，包括形成和约束参与者行为的法律、法规、习俗等。

1.4 北京市责任规划师制度运行概况

目前，以市级管理部门名义印发的相关制度主要有《北京市责任规划师制度实施办法(试行)》（以下简称《办法》）、《关于建立北京市责任规划师意见收集与反馈机制的通知》以及《关于责任规划师参与老旧小区综合整治工作的意见》，以市级工作专班名义印发的制度为《北京市责任规划师工作指南（试行）》（以下简称《指南》）。

截至2021年6月，16个城区及经济技术开发区已全部完成了责任规划师聘任并开展了具体工作，共签约了308个责任规划师团队，覆盖了318个街道、乡镇和片区，覆盖率达到95%以上。根据北京市责任规划师市级专班工作统计，2020年责任规划师共开展调研工作2 027次，提供技术咨询1 566次，参与项目设计592个，组织公众参与682次。

2 基于问卷调查结果的制度运行情况分析

本次研究基于市级工作专班《北京市责任规划师工作现状调查问卷（2021责师版）》调查结果。该问卷（https://www.wjx.cn/vj/OxeGPuN.aspx）围绕基本信息、工作基础、工作内容、工作建议4个方面对北京市现有近300个责任规划师团队或个人进行调查，力争获取最为直接的统计数据和责任规划师队伍的主客观认知。目前，该问卷已于2021年7月上旬，依托北京市责任规划师信息平台进行发放，并于2021年8月下旬回收256份有效问卷，问卷回收率约为85%。

从实际工作成绩和问卷整体情况来看，自2019年以来，北京市各区结合自身实际，从责任规划师的团队选聘、工作定位、组织方式等方面开展了积极探索，形成了各具特色的工作格局和实践成果。各责任规划师团队能扎根社区，积极发挥咨询把关、沟通推动和宣传引导作用，共同推动街区更新和居民协商共治。这项工作的具体成效获得了多方认可，社会影响力持续提升。但我们也要清醒看到，责任规划师制度实施正从起步阶段走向优化完善阶段，工作中也还面临很多突出问题和挑战。

2.1 职能定位亟须明确

《办法》指出，“责任规划师是指由区政府组织选聘，为责任范围内的规划、建设、管理提供专业指导和技术服务的独立第三方人员”，《指南》进一步提出了责任规划师是“规划建设的专业技术顾问”。相关制度对于责任规划师的职能定位应该说是清晰的，从某种程度上来说，责任规划师对规划管理的最大意义，在于其技术支持和实时监督。一方面责任规划师本身就是公众参与的一部分，在政府等公共管理部门的统筹协调下发挥作用，为我国“自上而下”的规划管理体系中增加了缓冲区，让公众参与进一步融入城市管理中成为现实，避免了垂直决策和非专业决策造成的管理问题。另一方面，责任规划师的作用发挥又必须是独立客观的，因为在现有的规划管理体制内，并不缺少管理层级和权力人员。责任规划师可以接受指导、培训、交流、考核，但从根本上绝不是一种管理体系的附庸。

在实际工作中，关于“责、权、利”的讨论与反映是最为集中的。调查问卷结果显示，60.55%的责任规划师团队认为当前的职责边界还不够清晰；在面向服务片区的调查问卷中，同样有多条反馈意见为“制度职责可以更加明确”等。从问题的具体表现来看，主要是工作定位偏离初衷、工作内容冗余繁杂以及工作来源多头无序。在制度规定如此明确的前提下，仍然出现这样那样的职责定位问题，主要是因为责任规划师制度仍处在探索阶段，各参与者的利益都是有待磨合与平衡的。必须要不断提升城市规划知识的普及程度，通过更加透明高效的管理机制来推进所有参与者的深度融合，不断加强责任规划师工作的互信程度。

2.2 专职化有待推进

这里提到的专职化，主要是希望参与责任规划师工作的各类主体，能够真正在街道乡镇扎下根来，发挥自身的技术专长，为基层治理和规划落地实施做出实实在在的贡献。据问卷调查反映，每周能在线上从事责任规划师相关工作41小时以上的占比仅为1.95%，每周能在线下从事责任规划师相关工作41小时以上的占比仅为5.47%。也就是说，绝大部分责任规划师团队或个人每周能扎根社区开展工作的时长都不会多于2天，而这应该是大大低于开展这项工作的预期的。如果没有足够的工作时长为基础保障，不难想象最基础的量变将无法实现，也无法夯实责任规划师深度参与基层治理的基石。

当前，除了个别区的局部实现了专职责任规划师外，大部分团队和个人还有本单位日常的工作任务需要完成。如果不能实现专事专班，那么街道乡镇的工作需求与责任规划师自身利益之间的矛盾，将是无法调和与解决的。如果强行通过制度去考核责任规划师的工作时长或工作绩效，也是有失公允的，毕竟鱼和熊掌不可兼得的客观实际是无法绕开的。

还有，如果只是简单的通过社会招募、履行合同等方式来召集责任规划师工作队伍，那么就把这项工作定位在了“项目化思维”的层次，可能会因为没有对责任规划师工作队伍的有效黏性，影响这项工作的可持续性和可发展性。应该说，北京市考虑到工作的连续性，在《办法》第7条中明确了“责任规划师的任期为4年—5年”“任期届满可以续聘”，这为实现责任规划师专业化留出了空间。但从实际需求出发来说，4～5年的时间对大部分团队或个人来说，应该是基本熟悉了责任片区的情况，并对责任片区的规划发展有了较为成熟的认知与思路。如果在这个时候退出工作，对责任片区来讲，应该说是非常大的损失。

2.3 科学高效的工作支撑体系还没有搭建

工欲善其事，必先利其器，北京市责任规划师制度率先在全市范围内开展系统性的实践，必须要有系统科学的服务体系来支撑。《办法》第12条中指出“各区政府、街道、镇（乡）和村，以及规划自然资源主管部门应为责任规划师提供必要的工作依据、工作条件和基础资料。”这里的规定过于笼统，实际工作中也确实有很多责任规划师团队或个人在具体事项中难以得到有效的支持。

工作对接上不够顺畅。问卷结果显示，17.58%的责任规划师认为其服务对象不明确，多头服务、多头联系的现状确实增加了无谓的沟通成本。有的责任规划师明确提出，希望能在各委、办、局确定联系人，与责任规划师建立直接联系，咨询相关事宜，便于更高效解决问题。

获取基础数据受限。问卷结果显示，50%的责任规划师认为其在工作中获取责任片区的基础数据困难。在具体的意见征集中，也有反馈“展示信息脱密、脱敏处理，后台掌握完整信息”“希望能够跟市规委在项目档案资料查询上有更便捷的对接渠道”等。

专业支持还不够全面。问卷结果显示，拥有8人以上的责任规划师团队仅占比23.83%，53.51%的团队人数为5～8人，22.66%的团队只有4人以下的队伍。而从责任规划师的工作实际需求来看，除了城乡规划专业外，还需要建筑设计、园林景观、道路交通、社会学等至少8个以上专业的力量给予支持，才能形成解决基层具体问题的工作合力。

3 结论

责任规划师制度的不断完善，就是各参与者主体不断互动的过程。在这一互动中，得以塑造个体的能动性，通过已有的、偶发的、新生的各种联系，一起维持并改进制度。在充分认识这一点时，各参与主体就可以在现有约束条件下，按照已建立的规则秩序进行活动[3]。

政府及相关部门作为责任规划师制度的规则制定者、具体协调者，在这一制度的探索阶段，必须围绕主要环节进行过细设计，为责任规划师制度的可持续发展不断夯实基础和创造条件。在这个工作过程中，尤其要重点关注“责、权、利”的明晰、不同区域的个性化需求、各参与方互助互信的加强、自上而下的协作配合平台与机制等内容，逐步打通制度层面的梗阻点。

责任规划师作为责任规划师制度的重要参与者、直接工作者，应当进一步在当前的制度背景下，以我为主地创造性开展工作。在积累工作经验的同时，不断梳理反馈具体操作中遇到的困难和问题，及时提出行之有效的解决建议，通过接地气的工作收获反哺责任规划师制度的不断优化。

此外，对于如何促进公众、社会团体、志愿者等多元主体参与到责任规划师制度当中，应该有详细、可落地的制度性安排。这种完善需要投入更多的思考与具体组织，不能仅仅依赖于责任规划师团队或个人的工作水平、工作经验，也不能简单化地搞模板化、规范化的参考借鉴。